HOME MERCADO Y BELLEZA METAMORFOSIS DEL TRABAJO

CONSIDERACIONES ELEMENTALES PARA ANALIZAR Y DEBATIR SOBRE EL PROYECTO SAN MARTINO DE TRANSFERENCIA DEL PUERTO DE BUENOS AIRES A LA CIUDAD AUTÓNOMA Y CREACIÓN DEL ENTE ADMINISTRADOR.
. 1. En los últimos tiempos se ha excitado el ambiente político de la ciudad de Buenos Aires con una serie de artículos periodísticos y proyectos presentados en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que propugnan la transferencia del puerto a la ciudad. Sin duda el que ha logrado mayor difusión es el proyecto de los Diputados San Martino, Ferrero, La Rufa, Estenssoro, Araujo y Velasco (en lo sucesivo proyecto San Martino), y por ello sobre el mismo centraremos las observaciones que exponemos en el presente.
Para el análisis de este tema, necesariamente debemos entrar a considerar los aspectos constitucionales y legislativos que se encuentran relacionados directamente con él. Pero, asimismo, hemos de enfocar otras facetas históricas y políticas sobre la ciudad de Buenos Aires y el puerto. Concluiremos finalmente con un examen sobre la realidad del movimiento portuario y citaremos algunas estadísticas que lo reflejan y abonan la tesis de que el tema del Puerto de Buenos Aires no puede ser encarado como una mera ?cuestión local? de los porteños y que por el contrario, tiene sólidos fundamentos la posición que sostiene que el mismo debe mantenerse en la jurisdicción del Estado Nacional.
Resolver esta cuestión es de carácter prioritario, puesto que implica quien será competente para decidir sobre otras que hacen al puerto, y que se incluyen en dichos proyectos y artículos. Tal lo referente al ente administrador y su composición, como también a la participación de los sectores que hacen a la actividad portuaria. El carácter y extensión del presente nos vedan que tratemos todas de una vez, pero sin duda serán motivo de ampliaciones posteriores e integrarán el debate que seguramente se desarrollará sobre estos temas.
1.1 La ley Nº 24.309 que el 29 de diciembre de 1993 declaró necesaria la reforma parcial de la Constitución Nacional, estableció que ?la ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción?, y a continuación agregó que ?una ley especial garantizará los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación?. La convención reformadora decidió no sancionar esta regla y diferir su concreción a una ley que con posterioridad debía dictar el Congreso. Este lo hizo mediante la ley Nº 24.588.
Por ello se debe remarcar que la arquitectura constitucional en materia de autonomía y elección del Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, reflejada en los acuerdos políticos que sustentaron los contenidos de la ley declarativa 24.309, partió de distinguir entre régimen de la ciudad de Buenos Aires y el referido a la ciudad Capital de la República, diferenciación que se acentuó al redactarse el nuevo texto de la Constitución. En efecto, las ideas centrales expuestas en el artículo 2º, apartado F, de dicha ley declarativa, encaminadas a articular la finalidad de una mayor participación, fueron la elección directa del Jefe de Gobierno y el dotar a la ciudad de Buenos Aires de un ?status constitucional especial? que le reconociese autonomía, comprensivo de facultades propias de legislación y jurisdicción. ?Sin embargo, esa autonomía se encontraba limitada por haberse previsto también que una regla especial garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación? (Alberto M. García Lema ?La reforma de la ciudad de Buenos Aires?, en ?La Reforma de la Constitución explicada por los miembros de la Comisión de Redacción?, varios autores, Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 1994, pág. 363).
En base a ello, correctamente se interpretó que en la relación jerárquica que va a mediar entre la Constitución Nacional reformada y el Estatuto Organizativo que se dicte la ciudad de Buenos Aires a través de sus representantes, ?hay una ley? (conf., Jorge Reinaldo Vanossi, ?Régimen político de la ciudad de Buenos Aires. La autonomía municipal y sus limitaciones. Controversias?, Separata de la Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1995, pág. 56; conf., Alberto M. García Lema, ob. cit., pág. 366).
Se debe afirmar entonces que en la reforma constitucional de 1994 el constituyente ha contemplado la situación de la ciudad de Buenos Aires en tanto continúa siendo Capital de la República y dispuso que mientras mantenga su condición el Congreso ejercerá sobre ella la atribución legislativa que marca el art. 75, inc. 30, de conformidad con la autonomía que se le concedió por el art. 129º (Disposición transitoria 7ª). Se observa así que la estructura institucional de la Ciudad de Buenos Aires procura un equilibrio entre su calidad de Capital de la República y la autonomía que emana de sus facultades de autogobierno. Este doble carácter no está considerado en el proyecto San Martino; es más, evita su tratamiento. No se puede ignorar que como ciudad, Buenos Aires tiene un régimen jurídico-institucional autónomo, pero como Capital Federal los arts. 75 inc. 30º y 129º de la Constitución Nacional han instituido la decisión de los convencionales constituyentes para que en el marco de la legislación que sancione el Congreso Nacional se garanticen los intereses del Estado Federal ?mientras la Ciudad de Buenos Aires siga siendo Capital de la Nación?, y ello condiciona el ejercicio pleno de su autonomía. ?Lo que hace la Constitución es establecer una carga, una suerte de condición a la ciudad, y determina que gozará del privilegio de ser Capital de la República y tendrá la carga de garantizarle al Estado Nacional todo lo que necesite para el cumplimiento de sus funciones específicas? (Diputado Arguello durante el debate de la ley 24.588, Cámara de Diputados de la Nación, Reunión 32, septiembre 20 y 21 de 1995, d.ses.dip., pág. 4397).
En base al art. 129º de la Constitución Nacional se dictó la ley Nº 24.588 que especialmente dispuso que ?sin perjuicio de las competencias de los artículos siguientes, la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones? (art. 2º). En el artículo siguiente instituyó que ?continuarán bajo jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la Ciudad de Buenos Aires, que sirvan de asiento a los poderes de la Nación, así como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al uso o consumo del sector público nacional? (art. 3º).
Debe destacarse que el Estatuto de la ciudad constituye una norma de naturaleza local, en tanto que la ley de garantías es una norma de naturaleza federal. Sabido es que las leyes federales dictadas en consecuencia de la Constitución Nacional gozan de la supremacía que instituye el art. 31º de la misma constitución. Por tanto, toda disposición del Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires, o cualquier ley local que se oponga a la ley de garantías, resulta inaplicable por violar la jerarquía normativa que fluye de los arts. 31 y 129 de la Constitución Nacional. Así lo entendieron los estatuyentes de la Ciudad de Buenos Aires, cuando al sancionar la Constitución local, en la cláusula transitoria segunda, establecieron la inaplicabilidad de las normas que se opusieran a dicha ley.
1.2 La autonomía otorgada a Buenos Aires sólo tendrá plena vigencia cuando deje de ser capital de la República. Como vimos, lo dispone expresamente el art. 129 de la Constitución Nacional, al establecer que el Congreso sancionará una ley destinada a garantizar los intereses del Estado Nacional mientras aquella prosiga en su condición de capital. Con esa ley especial se buscó evitar la superposición de competencias entre las autoridades nacionales y locales sobre un mismo espacio territorial, otorgando prioridad a los intereses federales y evitar así que se reitere la situación que imperó hasta la federalización de la ciudad en 1880, que culminó en el cruento enfrentamiento entre los partidarios del gobernador Tejedor y las autoridades nacionales. Lo relativo a la ciudad de Buenos Aires y su rol de Capital Federal es una cuestión que atraviesa toda la historia argentina.
Es claro que el régimen de autonomía prevista para la ciudad de Buenos Aires no le priva de su condición de Capital de la República, dado que mantiene plena vigencia la Ley Nº 1029 de 1880 que así lo estableció. Su carácter de distrito federal surge claramente del art. 3º de la Constitución Nacional. La reforma de 1994 conservó esta cláusula histórica de 1853/60, según la cual la Capital de la República es un territorio federal, asiento de las autoridades nacionales. Conviene recordar que el art. 129º de la Constitución Nacional tiene similar jerarquía que el art. 3º de la misma y que las leyes nacionales que declararon la ciudad Capital Federal (Nº 1029) y las garantías del Estado Nacional en ella (Nº 24.588), también tienen la misma jerarquía y deben ser interpretadas de modo complementario (conf., Horacio Daniel Rosatti, ?Status jurídico de la ciudad de Buenos Aires?, La Ley, 2000-E-165).
El encuadre jurídico e institucional en cuanto al dominio, administración y explotación del Puerto de Buenos Aires, ya fue debidamente enfocado en los puntos primero y segundo del Informe de Situación Institucional emitido el 16 de julio de 2001 por la Comisión Fiscalizadora de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS S.E. y que motivara la NOTA SIGEN Nº 2081/2001 del 26 de julio de 2001, suscripta por el Síndico General de la Nación Dr. Rafael A. Bielsa.
En esencia, actualmente se mantiene incólume el criterio allí expuesto fundado en que el articulo 11 de la Ley Nº 24.093 que autorizó al Poder Ejecutivo a transferir, a título gratuito el dominio o administración de puertos a la respectiva provincia en cuyo territorio se sitúen, no resulta aplicable al caso del Puerto de Buenos Aires, atento a que en su oportunidad y mediante el Decreto Nº 1019, del 24 de junio de 1992, el Poder Ejecutivo Nacional vetó lo atinente a la transferencia del puerto a la ex-Municipalidad de Buenos Aires; y en segundo lugar, que rige el principio establecido en los artículos 2º y 3º de la Ley Nº 24.588, en cuanto establece que el Estado Nacional conserva todo poder o derecho no transferido al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. La transferencia del Puerto de Buenos Aires a la jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires sin una ley del Congreso Nacional que así lo autorice, será un acto inconstitucional por encontrarse en oposición al ordenamiento federal que lo impide, y asimismo, ?puede acarrear un significativo perjuicio para el patrimonio público?.
Por lo demás, el Puerto de Buenos Aires constituye un bien de dominio público natural del Estado Nacional, y por ello, tanto su afectación como desafectación deben contar inexorablemente con una ley del Congreso Nacional que así lo decida, según lo dispone la Constitución Nacional en su Art. 75, inc. 5º, donde señala que corresponde al Congreso de la Nación disponer del uso y la enajenación de las tierras de propiedad nacional. Cabe recordar que el inc. 10 de dicho artículo dispone que corresponde al Congreso de la Nación reglamentar la libre navegación de los ríos interiores e incorpora en su ámbito de competencia ?ha
bilitar los puertos que considere convenientes?. Por tanto, el referido proyecto carece de entidad y será un acto sin sustento en el ordenamiento jurídico vigente en cuanto se entienda que el mismo puede otorgar competencia a la Ciudad de Buenos Aires para incidir sobre la transferencia del puerto, o sea, del dominio, de la explotación y de la administración del puerto de la Ciudad de Buenos Aires.
1.3 El análisis de los dictámenes de Comisión que se emitieron en el Senado de la Nación y del debate que se realizó en ambas cámaras del Congreso contribuyen a entender el sentido de la ley Nº 24.588. Aún el dictamen de Comisión en minoría que propugnaba un mayor grado de autonomía, sostenía el criterio que ?se transfieren al dominio de la ciudad de Buenos Aires los bienes muebles e inmuebles situados dentro de los límites territoriales que pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, a excepción de aquellos destinados a un poder, uso o servicio público nacional? (Cámara de Senadores de la Nación, Reunión 27ª, 13 de julio de 1995, suscripto por los Senadores Conrado H. Storani, Pedro G. Villaroel y Jorge J. Cendoya, d.ses.sen., pág. 2605). El art. 2º del proyecto presentado por dichos senadores estableció que ?a fin de resguardar los intereses propios de los poderes nacionales quedan sometidos a la competencia federal los lugares que por cualquier título pertenezcan a la Nación para las cuestiones que se susciten vinculadas con el ejercicio de las funciones que desempeñan las autoridades nacionales?. También con énfasis se expresa en las adiciones al dictamen de minoría en disidencia, que ?la limitación de la autonomía debería haberse ceñido a las funciones imprescindibles para el ejercicio de atribuciones del gobierno de la Nación, y no extenderse a materias de claro interés local? (Senador Pedro G. Villaroel, ibídem, pág. 2609).
Por cierto, el Dictamen de Mayoría señaló en sus fundamentos al proyecto de ley sancionado, que la norma que se estaba debatiendo ?implica la realización de un deslinde de competencias?, y ?en dicho marco conceptual el Estado Nacional se reserva los derechos, prerrogativas y atribuciones necesarias para el normal ejercicio de sus funciones y la jurisdicción federal? (Cámara de Senadores de la Nación, Reunión 27ª, 13 de julio de 1995, Dictamen de Mayoría suscripto por el Senador Antonio F. Cafiero y otros señores Senadores, d.ses.sen, pág. 2604).
Durante ese largo debate nunca se mencionó al Puerto de Buenos Aires como un servicio de ?claro interés local?. Es más, salvo aisladas y circunstanciales acotaciones al mismo, ni se lo mencionó. El propio Senador de la Rúa que anunció que venía ?a hablar en nombre de tres millones de argentinos?, reconoció que ?el ámbito natural de acción del gobierno local de la ciudad de Buenos Aires debe ser el de los problemas locales que afectan directamente a la gente y que no repercuten sobre el interés de la Nación? (Cámara de Senadores de la Nación, Reunión 27ª, 13 de julio de 1995, d.ses.sen., pág. 2630).
También durante el debate de la Cámara de Diputados quedó determinado que el objetivo de la ley era garantizar los intereses del Estado Nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la República y que ese ?interés se confunde con lo que la doctrina da como definición de los fines específicos de la Nación, aquellos esenciales para el ejercicio de las potestades de que han sido investidas las autoridades nacionales. La ley tiene que garantizar el ejercicio de esas potestades y el cumplimiento de los objetivos para los que ha sido instituido el Estado Nacional? (Diputado Argüello, Cámara de Diputados de la Nación, Reunión 32ª, septiembre 20 y 21 de 1995, d.ses.dip., pág. 4397). Y el Diputado Olivera sintetizó que ?los intereses esenciales del Estado Nacional se confunden con los fines específicos de la Nación? (Cámara de Diputados de la Nación, Reunión 36ª, octubre 4 de 1995, d.ses.dip., pág. 4694). Conviene recordar también que el dictamen de Comisión en Mayoría que se emitiera en la Cámara de Senadores y distintos legisladores que intervinieron en el debate que llevó a la sanción de esta ley, remarcaron ?que la ciudad de Buenos Aires no quedó transformada en una provincia? (conf., Cámara de Senadores, Reunión 27ª, 13 de julio 1995, d.ses.sen., pág. 2604; Senador Aguirre Lanari, Reunión 29ª, 19 de julio de 1995, d.ses.sen., pág. 2687).
1.4 La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó posteriormente que aunque se reconozca el particular status jurídico institucional con la autonomía prevista en el texto constitucional, la ciudad de Buenos Aires no es una provincia (conf., ?Cincunegui c. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires?, del 18.11.99; ?Fisco Nacional-Administración Federal de Ingresos Públicos-Dirección General Impositiva?, del 16.5.2000 ??El Derecho? Serie Especial Derecho Constitucional de agosto 25 de 2000-; ?Rodríguez, Héctor y Otros c. Provincia de Buenos Aires?, del 5.12.2000, pub. En Rev. J.A.S. del semanario 6255, del 18.7.2000). La ciudad de Buenos Aires reviste el status de ?ciudad constitucional federada? (conf., Horacio Daniel Rosatti, ?Status jurídico de la ciudad de Buenos Aires?, La Ley, 2000-E-165); es una ciudad autónoma federada y por tanto sujeto de la relación federal. Este extremo no deja de revestir importancia a poco que se analice que el art. 121 de la Constitución Nacional, al prever que ?las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal?, no incluyó a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, circunstancia que connota y justifica la trascendente diferencia que surge del art. 2º de la ley 24.588 cuando dispone que ?la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires?.
De tal forma queda claro que una norma de jerarquía superior concede a la Ciudad de Buenos Aires facultades específicas de gobierno, legislación y jurisdicción local únicamente. Y que la Nación conserva todos los poderes no atribuidos por la Constitución Nacional a la Ciudad de Buenos Aires, y ello comprende a los espacios vinculados al Puerto de Buenos Aires.
Como señaló la Corte Suprema de Justicia de la Nación -?Gauna, Juan Octavio s/ acto comicial?-, por expreso mandato constitucional la Ley Nº 24.588 declara de modo especial la tutela de los intereses federales, por el hecho de conservar el Congreso de la Nación poderes legislativos residuales sobre la Ciudad de Buenos Aires mientras sea la Capital de la Nación. En efecto, el art. 75º inc. 30 de la Constitución Nacional puntualiza que el Poder Legislativo federal dicta una ?legislación exclusiva? sobre el territorio capitalino, y la cláusula transitoria séptima del texto constitucional aclara que esas atribuciones legislativas las ejerce sobre la ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital, en la medida que las conserve con arreglo al art. 129º; esto es en cuanto las retenga de acuerdo a la ley de resguardo de los intereses federales. Dicha ley es la que, en definitiva, vino a esclarecer los aspectos conflictivos de la relación Nación-Ciudad. En tal sentido, es directamente reglamentaria del art. 129º de la Constitución Nacional.
1.5 Y en lo que aquí interesa la Ley Nº 24.588 instituye como regla que la Nación conserva todas las atribuciones no otorgadas por la Constitución Nacional o la ley de garantías a la ciudad (arts. 1º y 2º), atribución constitucional directamente compatible con el nuevo carácter de la Ciudad de Buenos Aires. Los lineamientos que contiene esta ley que como vimos fueron aprobados por las Cámaras del Congreso de la Nación en ejercicio de la atribución que le otorga la Constitución Nacional, interpretaron de qué manera se protegen los intereses del Estado Nacional en la Capital de la República. Esta decisión se encuentra dentro de la órbita exclusiva del poder político, avalado por la representación popular, y no sería correcto sustituirlo por la valoración judicial que llevaría inexcusablemente a ponderar de qué forma se resguardan más convenientemente dichos intereses en ese territorio. Un pronunciamiento semejante traería bajo la apariencia de una sentencia judicial a la virtual sustitución del criterio del Congreso Nacional por el de los jueces, o en palabras de Loewenstein, a instalar un tribunal como árbitro supremo del proceso del poder y éste es el núcleo de la judicialización de la política (cit. por Linares Quintana, ?Derecho Constitucional e Instituciones Políticas?, t.I, pág. 633).
En este sentido, también la Corte Suprema de Justicia de la Nación en numerosos precedentes ha sostenido que los tribunales no están revestidos de competencia para juzgar el acierto o desacierto de las políticas del gobierno (Fallos, 318:1894; 216:267), ni para adentrarse en el análisis de la eficacia o conveniencia del criterio del legislador en el ámbito propio de sus funciones (Fallos, 312:435, 851 y 1437; 315:2217; 316:1239 y 1261; 321:1252; 323:192). En las causas en que se impugnan actos cumplidos por otros poderes en el ámbito de las facultades que le son privativas, la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones, pues ello importaría un avance en las funciones de los demás, de la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público.
Ya observamos que la tarea de determinar los intereses del Estado Nacional que serán resguardados, implica un deslinde de competencia (conf., Alberto M. García Lema, ob. cit., pág. 364). Se individualizan, por una parte, aquellas que conserva el Congreso Nacional respecto de la ciudad de Buenos Aires mientras prosiga siendo Capital Federal, según lo prescripto en la cláusula transitoria séptima de la Constitución Nacional, y, por otra parte, las demás que no afecten a dichos intereses, que podrán transferirse al nuevo régimen autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, para su ejercicio por la legislatura local. Queda claro, entonces que esa tarea de deslinde deberá cumplir con el mandato constitucional: la garantía de los intereses del Estado Nacional es la razón que justificará la asunción de competencias federales en el ámbito territorial de la Ciudad de Buenos Aires (conf., Horacio D. Creo Bay, ?Autonomía y gobierno de la Ciudad de Buenos Aires?, Astrea, Buenos Aires, 1995, pág. 39). El órgano habilitado para realizarlo es el Congreso Nacional. Por ello, ha señalado el Alto Tribunal que una decisión jurisdiccional que revise el criterio seguido en materia de distribución de competencias entre el Estado y la Ciudad Autónoma, implicaría suplir una decisión política y opinable librada al discernimiento del Poder Legislativo Nacional por el propio criterio técnico de los tribunales y, por consiguiente, una inadmisible injerencia en las atribuciones reservadas a otro poder (conf., C.S., Fallos, 302:1584; 306:655; 308:321, 1848; 311:2580, 1252; 322:3270). Por ello, los que suscriben el proyecto de transferencia del puerto a la ciudad de Buenos Aires, por carecer de competencia al respecto, tampoco están en condiciones de sostener que ?queda claro que no hay aquí interés alguno que vaya en desmedro de los poderes públicos del Estado Federal?. El único que pueda evaluar y definir la cuestión es el Congreso Nacional.
2. Puede interpretarse que mediante el referido proyecto de ley, en esencia, se impulsa institucionalizar en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el oculto designio de instalar un futuro conflicto político-institucional con el gobierno federal. No puede tener otra finalidad su artículo 1º que pretende ratificar ?el derecho a solicitar al Estado Nacional la transferencia gratuita del dominio, explotación y administración del Puerto de Buenos Aires?.
2.1 Por consiguiente, dicho proyecto no tiene que ser debatido sólo en el marco de la técnica legislativa en su diseño normativo o como mera ?reserva de derechos? emitida por quien no tiene competencia para ello. Es indispensable confrontar con las políticas que lo motivan y la finalidad que ellas tienen, dado que según evidencian sus propios fundamentos al calificar al Puerto de Buenos Aires como ?puerto estatal de uso público comercial?, trata de excluir ?cualquier referencia a servicio público de su actividad?. De tal modo se observa que las políticas aplicadas en la pasada década del noventa del siglo XX son la esencia de ese proyecto.
Es por ello que el art. 12, inc. a) del proyecto sostiene que el ENTE ADMINISTRADOR DEL PUERTO DE BUENOS AIRES podrá ?ejercer la administración del puerto y su explotación por sí o por medio de terceros, facilitando la más amplia participación y competencia del sector privado?, sin poner ningún límite o aclaración sobre cómo será ello implementado. Lo cual se encuentra acentuado en el artículo 2º cuando se ocupa de la composición de su Consejo Directivo. Cabe traer a colación nuevamente a lo expuesto en el citado Informe de la Comisión Fiscalizadora de la AGPSE ante una alternativa similar, en el sentido que tal manifestación además de brindar capacidad de decisión a sectores privados cuyos cometidos pueden resultar ajenos al fin público que debe primar en el accionar del Estado Nacional, pues su actividad persigue metas lucrativas propias de su actividad comercial que pueden colisionar con los intereses y evolución del Puerto de Buenos Aires, suma a ello la incompatibilidad de las figuras y roles de ?controlante? y ?controlado?. Al respecto, coincidimos con lo expuesto en el mencionado informe, sobre que la protección al usuario de los servicios públicos portuarios, en aras de permitir una sana competencia, debe estar garantizada por la capacidad del Estado Nacional en la toma de decisiones.
2.2 Por lo demás, con similar resultado a las políticas que se aplicaron en dicho período, el proyecto tiende a quebrar la continuidad laboral del personal de AGPSE, dado que según expresa su Anexo en el Capítulo IV, art. 18º, la absorción del actual personal de la empresa se limitará exclusivamente a aquél ?que conforme la estructura administrativa que sea adoptada por el Ente, sea necesaria o útil para el cumplimiento de las funciones del Ente? (sic).
2.3 En declaraciones posteriores el diputado San Martino propugna que el Puerto de la Ciudad de Buenos Aires ?tenga la dinámica suficiente como para que pueda incrementar su capacidad de carga y se convierta y vuelva a recuperar el prestigio que tenía a mediados del siglo pasado?. Y como en los fundamentos del proyecto citó a la Constitución de 1949, cabe recordar conceptos del eminente jurista cordobés, Dr. Carlos Tagle Achával, cuando señalaba que la novedad mayor de la reforma de 1949 se encontraba ?en la primera parte de la nueva Constitución. Allí, en efecto, lo que se incorporaba era una ideología política nueva, distinta de la imperante hasta entonces, admitiéndose un nuevo concepto de Estado y de la actividad de los individuos dentro de él? (Carlos Tagle Achával, ?Derecho Constitucional?, Tomo II, 2ª parte, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1978, pág. 394). Así es que en cuanto al tema que estamos tratando, el art. 40 estableció que ?la organización de la riqueza y su explotación tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden económico conforme a los principios de la justicia social?, y que ?el Estado mediante una ley podrá intervenir en la economía y monopolizar determinada actividad, en salvaguarda de los intereses generales y dentro de los límites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitución?, reconociéndose al mismo tiempo que ?toda actividad económica se organizará conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto, dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios?, y siempre que no se trate de la exportación y de la importación que estarán a cargo del Estado. Instituía también el mencionado artículo que ?los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningún concepto podrán ser enajenados o concedidos para su explotación?.
No cabe duda -señala Tagle Achával- que ?la Constitución de 1949 implicaba una concepción sobre la actividad privada y la del Estado, en el campo económico, totalmente diferente y de sentido más progresista que la de 1853?, y asimismo recuerda que Arturo Sampay, el más brillante de los convencionales actuantes en dicha Convención de 1949 fue precisamente quien al informar sobre el despacho de la comisión que dictaminó sobre el tema, trazó los conceptos más luminosos sobre los alcances de la reforma y sobre el nuevo sentido social y solidarista que tenían los derechos que se consagraban ahora a favor de las personas. Por ello reproduce algunos de dichos conceptos que se refieren a la arquitectura de la Constitución Nacional de 1949. Sampay dijo entonces: ?La llamada nacionalización de los servicios públicos y de las riquezas básicas de la colectividad, además de haber sido aconsejada por razones políticas, como la seguridad del Estado, y por consideraciones económicas, como el acrecentamiento de la producción de esas riquezas -ya que para hacerlas rendir un máximo la técnica moderna exige una orientación colectiva y amplia, sólo posible en manos del Estado-, ha sido movida también por la necesidad de convertirlos en instrumentos de la reforma social. Porque la nacionalización o estatización de los servicios públicos -que es lo mismo-, al suplantar el espíritu y la organización capitalista de su gestión, permite fijar el precio y la distribución del servicio, no en procura del lucro privado, sino por criterios de utilidad social, pues el concepto de servicio público casi se identifica con todas las actividades productoras de bienes requeridos por el conjunto de la población, cada vez más numerosos gracias al progreso de la técnica, que puso a disposición de los hombres, bienes antes reservados a pocos y convertidos en la actualidad en instrumentos ordinarios de la vida civilizada? (conf., Carlos Tagle Achával, ob. cit., pág. 396; también ver Arturo E. Sampay, Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, año 1949, 24 de enero-16 de marzo, Tomo I, Debates y Sanción, Buenos Aires, 1949, págs. 206, 269, 334, 439; Arturo E. Sampay, ?La Constitución Argentina de 1949?, Ediciones Relevo, Buenos Aires, 1963).
Pero eran otros tiempos, otros personajes y otras circunstancias políticas. Tampoco este es el espacio para discurrir ahora acerca del rol del Estado y la forma adecuada para efectivizar esos altos propósitos en nuestra realidad contemporánea. Volvamos al proyecto en cuestión que próximamente se debatirá en el ámbito de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como ya hemos visto que los autores del mismo en otra parte de los fundamentos están contestes en calificar al de Buenos Aires, como ?puerto estatal de uso público comercial? y que ello ?excluye cualquier referencia a servicio público de su actividad?, ponen en evidencia claramente la concepción ?neoliberal? que nutre al proyecto y que al medio siglo que se habrían querido referir es al XIX, cuando Buenos Aires pretendía retener en su exclusivo beneficio los ingresos del puerto y de la aduana, ?único recurso fiscal de la época; que le dejaba, también consecuentemente, la facultad de reglar el comercio exterior de todo el país, el cual, al ser legislado bajo el sistema de librecambio, el sistema del fair trade de los ingleses, favorecía la colocación de los productos ganaderos de Buenos Aires, pero impedía desarrollar una industria nacional moderna? (del Prefacio de Arturo E. Sampay, a la obra de Pedro Ferre ?La Constitución de la Nación bajo el Sistema Federativo?, Juárez Editor, Buenos Aires, 1969, pp. 7/8).
3. Los impulsores del proyecto comienzan a fundar su nota de elevación con un grave error de apreciación histórica, quizá como preludio a la situación de enfrentamiento que se pretende instalar. Pero, el Puerto de Buenos Aires no ?fue forzosamente transferido al dominio del Estado Nacional, a partir del año 1880?, como mal dicen los autores del proyecto. El puerto de Buenos Aires pasa a formar parte del Estado Federal cuando se resuelve institucionalmente el problema de la Capital Federal, que la actitud de Buenos Aires había postergado desde la sanción de la Constitución Nacional.
3.1 Debemos recordar que durante el proceso constituyente que dio origen al texto histórico de 1853, la Provincia de Buenos Aires confrontó con el resto de las provincias hermanas. Había desconocido el Acuerdo de San Nicolás y no participó en la Asamblea que sancionó la Constitución. En verdad, la Gran Aldea después de ese año continúa como capital de la Provincia, pero a pesar de ello, por disposición de la Constitución de 1853 se la declaraba Capital de la República. En la sesión de la Convención Constituyente del 3 de mayo, ya sancionada la Constitución, se discute sobre la capital de la Nación y sobre el manifiesto redactado por Zubiría, en el que se invitaba a Buenos Aires a incorporarse a la Confederación y a aceptar la Constitución y la ley sobre la Capital.
Pero en esa oportunidad la provincia de Buenos Aires tampoco quería desprenderse del único centro poblado de importancia y que tenía una extraordinaria gravitación cultural, política y económica; pero particularmente porque en ella se encontraba ?el puerto? por donde circulaban todos los productos que en el país se importaban y exportaban, y era la mayor fuente de recursos. Estos fueron motivos determinantes para que se mantuviera la provincia separada de sus hermanas, hasta que en los campos de Cepeda, como resultado del cruce de armas da comienzo su reincorporación a la Confederación. El desenlace de la batalla de Cepeda que se produce en 1859, entre las fuerzas de la Confederación al mando de Urquiza y las de Buenos Aires conducidas por Mitre y concluyó con el triunfo de las primeras llevó a que el 11 de noviembre de ese año se firmara el Acuerdo de San José de Flores. Como consecuencia del mismo Buenos Aires aceptó reingresar en la Confederación, siempre que se efectuara una revisión de la Constitución, pues como vimos no había participado en su sanción. Luego, en 1860 viene la Convención ?Ad Hoc? en la cual Buenos Aires efectiviza las reformas que propuso a la Constitución Nacional, con lo cual se cierra el período constituyente originario que define nuestra Constitución histórica.
3.2 Pero el problema de la Ciudad de Buenos Aires como Capital Federal de la Nación aún no estaba resuelto. Veinte años después, en las postrimerías de la presidencia de Avellaneda, luego de desplazar la candidatura de Sarmiento a la presidencia de la República, Roca expuso como idea primordial la de federalizar a la Ciudad de Buenos Aires. Su contrincante, Carlos Tejedor que ejercía el cargo de gobernador de la Provincia de Buenos Aires, defendió los intereses locales con el fin de que no le privaran de su principal ciudad. En las elecciones triunfó Roca con el apoyo casi unánime de toda la República, salvo algunas provincias como Corrientes y Buenos Aires, que apoyaron a Tejedor. Éste, desconociendo el resultado electoral se sublevó, obtuvo el control de la ciudad de Buenos Aires y obligó al gobierno nacional a trasladarse al pueblo de Belgrano. Ante la insurrección armada que conducía Carlos Tejedor, el Presidente Avellaneda dictó un decreto designando capital provisoria al pueblo de Belgrano. Por el artículo 1º de la ley 1025, sancionada el 28 de julio de 1880, el Congreso Nacional estableció que mientras se dicta la ley de la capital permanente de la República con arreglo al artículo 3º de la Constitución Nacional, las autoridades que ejercen el gobierno federal continuarán residiendo en el pueblo de Belgrano, de conformidad al decreto del 5 de julio de dicho año.
Roca derrotó a los Guardias Nacionales de Tejedor en una serie de combates. El 21 se produjeron encuentros decisivos en Puente Alsina, Los Corrales y Plaza Constitución. Por ambas partes habían participado en la acción cerca de 20.000 hombres con 80 piezas de artillería. Después de esa fecha la lucha no se reanudó, a excepción del imprevisto bombardeo de la escuadra el día 24. Ya se había producido el desenlace cruento de la resistencia de Buenos Aires.
3.3 Restablecido el funcionamiento institucional de los poderes constitucionales, por decisión expresa del Congreso Nacional al sancionar la Ley Nº 1029 (20 de septiembre de 1880) se declaró Capital de la República al municipio de la ciudad de Buenos Aires. Desmintiendo lo que sostienen los autores del proyecto de transferencia del Puerto de Buenos Aires, el artículo 8º de la citada ley estableció que ella ?sólo regirá una vez que la Legislatura de Buenos Aires haya hecho la cesión competente, prestando conformidad a sus cláusulas, con arreglo a lo dispuesto en el art. 3º de la Constitución Nacional?.
A renglón seguido el Congreso Nacional reunido en Belgrano sancionó la Ley Nº 1030 por la que se dispuso que ?si hasta el 30 de noviembre próximo la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires no hubiese hecho la cesión de que habla la ley de la Capital de la República, el Poder Ejecutivo convocará una Convención nacional, a objeto de reformar el art. 3º de la Constitución, designando en él la Capital permanente de la República, y a mas el art. 104 de la misma, en su segunda parte? (art. 1º).
Como señaló el Senador Pizarro durante el debate que llevó a la sanción de esta ley, ?dado que el Congreso en presencia de la limitación puesta en el art. 3º de la Constitución, no ha podido hacer uso de su facultad constitucional durante 20 años, no obstante haber empleado todos los recursos que han estado en su mano para llegar a ese resultado, debe devolver esta facultad que le dio la Convención constituyente, a otra convención, a fin de que ese poder soberano, que no tiene necesidad de consultar a nadie, fije la residencia de las autoridades nacionales en el punto que considere más conveniente a los grandes intereses del país? (D.ses.Sen., sesión del 18 de septiembre de 1880, pág. 204).
Pero no fue necesario convocar a la Convención, pues en tiempo y forma se concretaron los actos institucionales imprescindibles para que la ciudad de Buenos Aires sea la Capital de la Nación y con ello su Puerto, el de todos los argentinos. Como final de estos acontecimientos, luego de reorganizados los poderes de gobierno y de extensos debates en el ámbito de la Legislatura provincial, el 26 de noviembre de 1880 la misma sancionó la Ley Nº 1355, que por su artículo 1º cedió el Municipio de la Ciudad ?a efectos del artículo 3º de la Constitución de la Nación?, y se concluía así con el ?último problema cuya solución entregaron los constituyentes argentinos a los que fueron llamados a sucederles en la ardua tarea de constituir una nación fuerte y unida?, según expresa el Mensaje del Gobierno de la Provincia al Poder Ejecutivo Nacional acompañando dicha Ley de Cesión (Antecedentes Parlamentarios: Registro Oficial de la Provincia de Buenos Aires, 1880, Buenos Aires, Imprenta de la Penitenciaría, 1880, págs. 727/8; conf., Arturo E. Sampay, ?Las Constituciones de la Argentina. 1810-1972, Eudeba, Buenos Aires, 1975, págs. 434 y 435. Véase: Mensaje del Gobierno de la Provincia al Poder Ejecutivo Nacional acompañando la Ley de Cesión de la Ciudad para Capital, en Juan B. Alberdi, ?La República Argentina, consolidada en 1880 con la Ciudad de Buenos Aires por Capital?, Librería La Publicidad, de M. Reñé, Buenos Aires, 1881, págs. 281/285).
4. Por todo ello, no se debe olvidar en este análisis que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, además de esta caracterización es aun la Capital Federal de todos los argentinos. El proyecto del Diputado San Martino tiene una valla infranqueable: ?Sobreviene la complicación de que la ciudad de Buenos Aires, ahora investida de un régimen de gobierno autónomo, es actualmente la capital federal? (Germán J. Bidart Campos, ?Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino?, Tomo I-A, Ediar, Buenos Aires, 2000, pág. 676). Ciertamente, en los comienzos del siglo XXI no se deben aceptar planteos que lleven a reiterar situaciones de enfrentamiento institucional como las referidas. Menos que un deficiente relato de sucesos de nuestra historia constitucional puedan llevar confusión a los argentinos de hoy, y que impidan o posterguen el encuadre y solución de los problemas contemporáneos.
4.1 Debemos observar, sin embargo, que otros términos de los fundamentos del proyecto denotan actitudes políticas que pueden reinstalar esas antiguas concepciones que llevaron a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires a confrontar con el resto de las provincias hermanas. Estos argumentos, más allá del valor que revistan como expresión de voluntad, carecen de virtualidad toda vez que la Ley Nº 24.588 no ha sido derogada ni declarada inconstitucional.
Ante ello, no parece que para la dilucidación del tema en análisis corresponda acordar relevancia a ciertas normas de la Constitución o Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por las que reivindica para sí el dominio público del Río de la Plata y del Puerto de Buenos Aires, atribuyéndose plena jurisdicción (regulación, policía y administración) sobre ambos (conf., arts. 8, 80 inc. 6º y 104, inc. 20º), pues son inaplicables mientras continúe siendo Capital de la República dada la incompatibilidad de aquellas normas con lo establecido por la ?ley de garantía? de los intereses federales Nº 24.588 y por ello, no haber entrado en vigencia de conformidad con lo prescripto en la cláusula transitoria segunda del propio Estatuto Organizativo de la ciudad. Es más, la mención de que la ciudad de Buenos Aires tiene el dominio público del Puerto y ejerce el control de sus instalaciones, es una mera declaración que no otorga derecho alguno, en tanto que el Estado Nacional no disponga expresamente su intención de realizar el traspaso respectivo de dominio (conf., Enrique J. Cánepa, ?Los alcances de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y el Río de la Plata?, El Derecho, 184-1471). Y ello se opone a la normativa constitucional y legal que hemos citado. Nadie puede adjudicarse, por sí, el dominio de un bien si no existe precisamente la transferencia de dominio.
El rango federal de la ley reglamentaria de la Constitución Nacional que tiene la ley Nº 24.588, de acuerdo al orden jerárquico establecido por el art. 31º de la Carta Magna, impide la vigencia de toda norma inferior que se le oponga. Lo enunciado en el Estatuto Organizativo, al igual que lo preceptuado en la legislación que la ciudad dicte en ese sentido, deben aplicarse en tanto que no violen normas de mayor jerarquía. Así lo han entendido los estatuyentes de la ciudad de Buenos Aires al expresar que las disposiciones del Estatuto Organizativo que no puedan entrar en vigor en razón de las limitaciones impuestas por la ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o de los tribunales competentes habiliten su vigencia. No se puede desconocer ?que hasta el presente, la jurisdicción nacional no ha delegado ni transferido a la ciudad de Buenos Aires su facultad de dominio sobre el puerto de Buenos Aires y el Río de la Plata. Es por ello que, toda normativa de la ciudad adjudicándose una facultad o dominio no cedido en forma expresa por el Estado Nacional, representa una incursión indebida en la esfera federal y debería considerarse como inexistente? (conf., Enrique J. Cánepa, ob. cit., pp. 1481/1482).
4.2 Tampoco es cierto ni se puede aceptar el argumento ?que el traspaso de la terminal fluvial es una obligación que impone la Constitución? (ver declaraciones del legislador San Martino a INFOBAE del 28/6/04). Por ello, cabe insistir que el examen del Estatuto Organizativo de la Ciudad pone en evidencia que el estatuyente entendió que sus atribuciones tenían límites precisos impuestos por el Congreso. En efecto, la cláusula transitoria segunda del Estatuto establece que ?las disposiciones de la presente constitución que no pueden entrar en vigor en razón de las limitaciones de hecho impuestas por la Ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia?.
Este criterio ya había sido sustentado en doctrina antes que fuese sancionado por la estatuyente porteña, dado que se entendió que ?las normas que eventualmente colisionen con las recientemente dictadas por el Congreso deberán quedar en suspenso -mediando el dictado de disposiciones transitorias que así lo dispongan- hasta que dejen de ser inaplicables si hay futuras modificaciones a la ley de garantías sancionada por el Congreso, o cuando -puede ocurrir- la ciudad de Buenos Aires deje de ser Capital de la Nación? (Julio A. R. de Giovanni, ?Algunos aspectos del proceso autonómico de la ciudad de Buenos Aires y la sanción por el Congreso de la ley de garantías?, La Ley, 995-E-699). Gregorio Badeni sostuvo que a la ley de garantías y sus eventuales reformas quedará subordinado el estatuto organizativo, pero ?esto no impide que su redacción se realice como si Buenos Aires hubiera cesado en su calidad de capital de la República. Tales contenidos no serán nulos, sino simplemente inaplicables si se oponen a la ley de garantías? (Gregorio Badeni, ?La Nación?, 20 de julio de 1995).
Es que la autonomía de la ciudad de Buenos Aires no sólo está limitada por la Constitución Nacional sino también, mientras sea capital de la República, por el marco jurídico que debe garantizar los intereses institucionales del Estado Federal. Como expresó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el mencionado ?caso Gauna?, ello ?revela que los estatuyentes locales creyeron necesario explicitar la existencia de subordinación entre las normas que dieron a luz y el orden constitucional vigente?, y además, ?que el Estatuto Organizativo no pudo otorgar a la Ciudad de Buenos Aires un alcance más amplio que el conferido por los constituyentes nacionales?, y en nuestro caso dicho alcance fue delimitado por la Ley Nº 24.588.
Por otra parte, según ya vimos, la cláusula transitoria séptima de la Constitución Nacional establece que ?el Congreso ejerce en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129º?. Y como corolario obligado de las afirmaciones antecedentes, surge el reconocimiento que merece el Congreso como el único habilitado por la Constitución Nacional para evaluar la magnitud de los intereses del Estado Nacional, de suyo federales, sobre la Ciudad de Buenos Aires, mientras ésta sea Capital de la República. Corresponde afirmar entonces que la determinación de tal interés en cuanto al Puerto de Buenos Aires es del exclusivo resorte del Poder Legislativo federal, pues la Ley Suprema le ha conferido dicha atribución para que fuera ejercida con discrecionalidad. Y así lo han entendido los legisladores nacionales al sancionar la Ley Nº 24.588.
4.3 Amén que es gruesa falta a la verdad sostener que el proyecto es ?un reclamo infatigable de toda la ciudadanía porteña?, ni que vaya al fondo del asunto sostener que los habitantes de la ciudad puedan llevar con orgullo su apelativo de ?porteños?, esas y otras afirmaciones del proyecto pueden ser vistas como el intento de restaurar una suerte de ?chauvinismo citadino?, entronizando bajo un nuevo ropaje un porteñismo hegemónico, que tantas desventuras causó en el siglo XIX a la Organización Nacional (conf., Alfredo Carella, ?La regulación de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires?, abril de 1995). Es indudable como afirman los fundamentos del proyecto ?que la ciudad nació desde su puerto?, pero el resultado de ese parto no se agota en el limitado ámbito porteño. En efecto, ?la ciudad fue fundada como de la Santísima Trinidad. No obstante, el puerto de Santa María de los Buenos Aires terminó nominando a la ciudad primero y a la pampa circundante después? (Horacio D. Creo Bay, ?Autonomía y gobierno de la Ciudad de Buenos Aires?, Astrea, Buenos Aires, 1995, pág. 73).
El predominio de la Ciudad del Plata, tuvo como causa su preferente edificación a las puertas de un grande estuario, abierto al comercio del mundo. Sin duda se debe remarcar que fue su ubicación geográfica la que contribuyó a considerarla como ?puerta de la Tierra? en la senda que se transitaba hacia la ciudad de Lima, antigua capital del Virreinato del Perú, ya que con los medios de transporte existentes en los comienzos de la colonización de estas tierras, los ríos Paraná y Uruguay eran incómodas vallas que hicieron necesario que la capital y su puerto se instalara en este sitio. Amén que reunía las mejores condiciones de invulnerabilidad al avance portugués -Río de la Plata por medio-, y al mismo tiempo de vecindad para dirigir la defensa de las zonas invadidas. ?Como si esto fuera poco en su favor, Buenos Aires era la más avanzada de todas las ciudades de más aquí del Plata en el viaje a Europa, y a la inversa, la primera arribada para quien de allí venía a internarse en el virreinato. Es decir, el puerto de salida para los que iban y el de entrada para los que llegaban. Un embudo para el comercio? (Carlos Tagle Achával, ?Derecho Constitucional?, tomo I, 1ª parte, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, pág. 95).
Después, en los últimos años del virreinato Buenos Aires había adquirido una preponderancia evidente sobre las otras ciudades que lo integraban. ?La situación geográfica en uno de los ríos más grandes y caudalosos del mundo, contribuyó a su crecimiento, y a fundar esa superioridad que la naturaleza y los sucesos históricos le acordaron? (Lucio V. López, ?Curso de Derecho Constitucional. Extracto de las conferencias dadas en la Universidad de Buenos Aires?, Compañía Sud-Americana de Billetes de Banco, Buenos Aires, 1891, pág. 84).
Es por ello que el Puerto de Santa María de los Buenos Aires desde su fundación fue el lugar por donde ingresaron las personas y bienes que fueron poblando la inmensa llanura pampeana, extendiendo su influencia hacia la cordillera de los Andes, las provincias norteñas y el verde litoral. El historiador de Belgrano al analizar las causas de la Revolución de Mayo se pronuncia en los siguientes términos: ?Buenos Aires, a menor distancia de la Europa y su inmediato contacto terrestre con los países a que esta revolución natural debía favorecer, se hizo gradualmente, el centro del nuevo movimiento, y empezó a ser el verdadero mercado americano. Chile, interesado en la navegación directa y las relaciones terrestres con Buenos Aires; el Paraguay, que a su vez recogía los beneficios de este último ...; el Alto Perú, que encontraba mayores ventajas en surtirse por Buenos Aires y traer allí su plata, llevando, en cambio, las mercaderías que necesitaba; la provincia de Córdoba del Tucumán, que veía en Buenos Aires su puerto natural, todos aspiraban a emanciparse del predominio enervante de Lima, y hacían causa común con los habitantes del Río de la Plata? (B. Mitre, ?Historia de Belgrano?, pág. 8; conf., M.A. Montes de Oca, ?Lecciones de Derecho Constitucional?, Tomo I, Imprenta y Litografía , Buenos Aires, 1902, pág. 161).
En el discurso que pronunciara Carlos Pellegrini como vicepresidente de la República el 28 de enero de 1889, al presidir la fiesta y declarar inaugurada a nombre de la Nación la primera dársena del puerto de la Capital Federal, se encuentran estas palabras que enmarcan la dimensión nacional del establecimiento: ?Creo, en verdad, que de todas las obras públicas que puede haber realizado o realizará el esfuerzo nacional, ninguna más grande y más trascendente que ésta, pues importa no sólo un progreso más, sino que da a este emporio comercial el sello que le faltaba, extiende su benéfica influencia a toda la República y alcanza con sus favores hasta las repúblicas vecinas? (Carlos Pellegrini, ?Discursos y Escritos?, Martín García Librero-Editor, Buenos Aires, 1910, pág. 51).
4.4 La Constitución Argentina de 1853-1860 acoge la forma federal de estado. El estado federal se compone de muchos estados miembros, organizando una dualidad de poderes: el del estado federal, y tantos locales cuantas unidades políticas lo forman. Como lo demuestra a través de todas sus gloriosas vicisitudes la historia nacional, y como lo pensaron y quisieron quienes organizaron constitucionalmente a la patria, creemos que la forma federal es la que mejor responde a las características, tradiciones e ideales de la República Argentina. Como expresara Mitre en las páginas del diario ?Los Debates?, ?el federalismo es la base natural de la organización del país?. Pero es indispensable recordar que ?la institución federal está definitivamente consolidada -observa Rivéro- cuando existe en la conciencia de los ciudadanos lo que se podría llamar el sentimiento de la doble dependencia; la sujeción a la comunidad total balancea el sometimiento a la comunidad parcial, y siendo sentidos la una y el otro con la misma espontaneidad? (Jean Rivéro, ?Introduction á una étude de l?evolution des sociétés fédérales?, Bulletin International des Sciences Sociales, París, primavera de 1952, vol. IV, núm. I, p. 42; cit. Segundo V. Linares Quintana, ?Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado?, Tomo VI, Editorial Alfa, Buenos Aires, 1956, pág. 238).
Con la intención de quitarle entidad y vigencia al veto que el Poder Ejecutivo Nacional ejerció en relación al art. 11 de la ley 24.093, en los fundamentos del referido proyecto se sostiene que luego de la reforma constitucional de 1994 y la creación del gobierno autónomo de Buenos Aires ?después de 114 años cae el estigma de territorio federal?. De estos términos que obran en los fundamentos del proyecto corresponde concluir que sus autores marginan esa doble sujeción que Rivéro computa como necesaria para que la institución federal se encuentre definitivamente consolidada, o lo que es más grave que esa falta lleve a sostener procesos que en definitiva incidan en la disgregación nacional. Si la imprecisión o la ambigüedad de los términos debe ser marginada del debate político e histórico constitucional, ello se hace aún más imprescindible ante la grave consecuencia de disgregación o fracturas que hoy puede provocar. Se deben utilizar palabras adecuadas aún para confrontar.
No puede desconocerse que estigma tiene su origen en la palabra ?stigma?, que en latín significaba la marca que se imponía en el cuerpo con hierro candente, como pena infamante o como signo de esclavitud. Nuestro proceso constituyente que lleva a institucionalizar a la Ciudad de Buenos Aires como Capital de la Nación y a su Puerto como el de todos los argentinos, no puede ser catalogado como afrenta o deshonra para los habitantes de esta Ciudad. Si no se entiende que fue utilizada por error o desconocimiento de su significado, sólo puede concluirse que fue una utilización capciosa del lenguaje que tiende a reinstalar conflictos institucionales que deberían estar superados entre los argentinos. Pero las dos alternativas descalifican a sus autores, aunque la última está marcando la gravedad institucional que tiene el proyecto en examen.
5. Para el comercio exterior que supone el intercambio de mercancías entre países, se torna relevante el transporte internacional y, en forma muy particular el marítimo, por ser el modo que traslada el mayor volumen de carga. Hemos de precisar en el inicio de este punto que por puerto entendemos al ámbito especial que en el espacio acuático comprende a los diques, dársenas, muelles, radas, fondeaderos, escolleras y canales de acceso y derivación, y en los sitios terrestres al conjunto de instalaciones, edificios, terrenos y vías de comunicación indispensables para su actividad normal y desarrollo de la navegación (v. arts. 9, 29 y 30, leyNº 20.0094; conf., Corte Suprema de Justicia de la Nación, caso ?Casino Estrella de la Fortuna?, 16.4.202, Jurisprudencia Argentina, 2003-III-184).
Las necesidades del desarrollo económico nacional y de un comercio exterior en permanente expansión que inspiran los procesos de integración regional y hemisférica, así como el fenómeno de globalización de la economía, impulsan a que el Puerto de Buenos Aires se constituya en nuestro principal centro de transferencias de cargas y puerto integrador de las operaciones de transporte marítimo, fluvial y terrestre.
En este contexto al Puerto de Buenos Aires con su notable oferta y calidad de servicios que presta, no se le opone hoy ningún otro proyecto en nuestro litoral marítimo o fluvial con puerto alguno que cuente con la posibilidad de atención masiva de cargas provenientes de las distintas regiones del país; y de tal modo, con carácter de servicio público reafirma así su indiscutible perfil de PUERTO NACIONAL, dada la amplitud del hinterland al cual sirve y que trasciende al mero ámbito de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires, pues alcanza a todas las provincias que integran el territorio nacional. No caben dudas que se lo debe mantener como lo que es: único puerto que ejerce las funciones testigo del Estado Nacional, revistiendo el carácter de establecimiento de utilidad pública nacional, a través del cual se pueden servir en forma amplia y sin ningún tipo de restricciones todas las producciones y el abastecimiento de insumos de las regiones que conforman nuestro país, integradas en el marco de la Nación. Caso contrario, podrían ser sometidas a parciales intereses sectoriales, como los que hoy sostienen el proyecto de transferencia del puerto a la Ciudad de Buenos Aires.
5.1 Sin embargo, artículos periodísticos y estos proyectos presentados en el ámbito de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, se expresan en forma agorera hacia las posibilidades futuras del Puerto de Buenos Aires si su dominio y gestión continúa en jurisdicción del Estado Nacional, y tratan de insertar dudas entre los operadores portuarios sobre las posibilidades del mismo,
Por ello, es bueno detenerse en observar -por ejemplo- que en lo que respecta a los costos propios de las administraciones portuarias el costo del puerto de Montevideo implica u$s 6.825, equivalente al 48 % de los gastos totales; mientras que para Buenos Aires, el costo es de u$s 4.909, equivalente al 15 % de los gastos totales, por tanto un 28 % menor al de Montevideo en estos aspectos. Ello evidencia también que el 85,6 % de los gastos en que incurren los buques que ingresan al Puerto de Buenos Aires responde a costos por servicios que prestan operadores externos a la Administración General de Puertos S. E., y cuyas actividades no se encuentran bajo su control. Estos no son sino los servicios de remolque, practicaje y peaje del canal de acceso. Los dos primeros con tarifas desreguladas y el tercero un concesionario del Estado Nacional.
El Puerto de Buenos Aires se caracteriza por ser el operador más importante del país dedicado al tráfico de carga general, el cual alcanzó durante el año 2003 las 5.878,2 miles de toneladas lo que representa un aumento del 19,3 % respecto al año anterior. En cuanto al movimiento mensual de carga general, el mismo registró durante el mes de diciembre una suma del 1,4 % (528,6 miles de toneladas) respecto al mes de noviembre de 2003 cuando se movilizaron 521,3 miles de toneladas. De la carga bajo análisis 39,2 % (2.306,2 miles de toneladas) han provenido de la importación y el 60,8 % restante (3.572 miles de toneladas) han tenido como destino la exportación. En este contexto durante el año 2003, el tráfico de importación registró un aumento respecto a 2002 del orden del 40,7 %. Es importante señalar que se mantiene la tendencia positiva en el movimiento de carga general de exportación registrada durante el año 2002. En efecto, durante el año 2003 se exportaron 3.572 miles de toneladas de carga general, lo que significó un crecimiento del 8,6 % respecto a igual período del año anterior en el que se operaron 3.290 miles de toneladas. Cabe señalar que durante el primer bimestre de 2004, el tráfico de carga general creció un 28 % respecto de igual período del año anterior, alcanzando cifras superiores a las de la última década durante igual período, lo que constituye un dato no menor.
El nivel de eficiencia y economicidad del puerto, lo llevaron a ubicarlo en el año 1998 en el puesto número 26º del ranking mundial de puertos dedicados a la operación de contenedores, considerado a tal efecto, en conjunto con la terminal Exolgan en Dock Sud. Ese año, alcanzó el primer lugar entre los puertos sudamericanos aplicados a estos tráficos, y fue el 2º en crecimiento entre todos los puertos del mundo, sólo superado por Génova, lo que da muestra acabada de su importancia a nivel estratégico para la Nación.
El movimiento de buques durante el año 2003 alcanzó las 1.830 unidades verificándose un incremento del 1,6 % respecto al 2002 con 1.801 unidades.
El tipo de carga que predomina en el puerto, en un 90 % es el que tiene por origen las cargas generales, sean estas containerizadas o en bultos. También tiene una buena capacidad para atender tráficos con graneles secos, si bien registran comparativamente bajos niveles de operación. El movimiento de contenedores expresados en TEUS (unidades de contenedores equivalente a veinte pies durante el año 2003 fue de 590,7 miles, mostrando un aumento del 22,3 % respecto del año anterior, en el que se operaron 482,8 miles de TEUS.
Se debe remarcar que el Puerto de Buenos Aires tiene una capacidad instalada tanto en infraestructura como en equipamiento, para asegurar la operación de aproximadamente 1.200.000 TEUS anuales, y adicionalmente de cargas generales fraccionadas y de proyecto en un volumen que supera holgadamente el 1.000.000 de toneladas anuales; además de importantes áreas reservadas a las empresas logísticas y su interrelación con las terminales portuarias concesionadas.
En este orden, concentra la transferencia de cargas de alto valor agregado, las que tienen al Puerto de Buenos Aires como su principal destinatario tanto para las provenientes de importación como las destinadas a exportación, en un porcentaje global respecto de los otros puertos del país del orden del 65 %. El Puerto de Buenos Aires se caracteriza por ser históricamente el operador más importante del país dedicado a este tipo de tráfico, el cual alcanzó durante el período enero-marzo del 2004, las 1.602 miles de toneladas, lo que representa un aumento del 32 % respecto al año anterior.
5.2 Podemos agregar que el Área Portuaria Metropolitana (APM) conformada por Buenos Aires y Dock Sud, concentra el 95 % de los tráficos de buques de línea que llegan a nuestro país. Ese tipo de tráficos caracterizado por ser de itinerario regular y fijo entre otras características, conectan a las cargas de importación y exportación con origen y destino en nuestro país con TODOS los puertos del mundo.
En el Puerto de Buenos Aires operan casi 60 líneas marítimas que lo unen con todo el mundo, algunas de ellas con frecuencias de entrada/salidas semanales. Esto asegura al Comercio Exterior Argentino la disponibilidad de un servicio indispensable para la transacción de compra/venta internacional.
Las provincias ribereñas ubicadas sobre el litoral fluvial del Paraná operan cargas preferentemente de exportación que incluyen embarques masivos, ya sea de cereales, subproductos, aceites, petróleo y sus derivados y productos químicos. Algunos puertos privados operan con cargas tipo neo bulk y frutas, en tráficos de exportación que suelen ser embarcados por puertos privados ubicados en el litoral fluvial en la zona de Campana/Zárate.
Puertos autónomos ubicados en el Litoral Atlántico de la Provincia de Buenos Aires, como Bahía Blanca y Quequén, también están especializados en la exportación de productos del agro, y en el caso del primero, petróleo y sus derivados, y químicos.
La región patagónica, a excepción de Ushuaia, no opera con líneas sino ocasionalmente y en tráficos de cabotaje. La pesca, la producción mineral y las frutas del Alto Valle de Río Negro, prefieren San Antonio y Madryn para sus embarques, pero no en buques de línea, sino en buques de cargas completa.
Todas las demás exportaciones e importaciones originadas o destinadas a esas provincias que requieren utilizar el tráfico de buques de ?línea?, se canalizan a través del APM, en el que predomina el puerto de Buenos Aires, con casi el 70 % del total de las cargas de esa naturaleza.
A esas cargas deben sumarse las originadas/destinadas hacia las Provincias mediterráneas, es decir, aquéllas que no tienen puertos.
Estas cifras, de por sí concluyentes, descartan de plano cualquier pretensión de la Ciudad de Buenos Aires de convertirse en propietaria y administradora exclusiva del principal puerto del país, del que se sirven las industrias de TODO el país, y escasamente las de la Ciudad que lo pretende para sí, con la sola justificación de su enclave territorial, al que por otra parte, con poco ha contribuido, avanzando sobre el mismo en forma permanente y privilegiando el desarrollo de otras actividades de uso ciudadano por sobre aquéllas de carácter portuario.
Por otra parte, la transferencia del Puerto de Buenos Aires a la ciudad, ignoraría el derecho que respecto al mismo podrían invocar más de 15 millones de personas que habitan el llamado ?cono urbano? en un radio de 50 kms. aproximadamente que tienen al puerto como eje; más, cuando un alto porcentaje de estos habitantes tiene su destino laboral y aún cultural, ligado directa o indirectamente al Puerto de Buenos Aires. Ello los coloca al mismo nivel en relación al argumento que alegan los promotores ?porteños? de la transferencia del puerto a la ciudad. Pero ante ello nos encontramos con la cruda realidad de que el aporte de la ciudad a los embarques de su puerto alcanza a sólo el 1 % del total de sus embarques de exportación, correspondiendo el 99 % restante al conjunto de provincias que integran la Nación. La pretensión de la Ciudad de Buenos Aires de que se le transfiera el Puerto de Buenos Aires, no tiene bases sólidas de consideración en términos de mercaderías transportadas y originadas en su ámbito.
Así queda demostrado claramente que el Puerto de Buenos Aires no puede ser calificado como un ámbito exclusivamente local de los intereses porteños y que por el contrario, debe ser el vértice de una política portuaria nacional, y que el mismo debe estar comprendido en el ámbito federal.
Como vimos antes, esto no es sino consecuencia de los factores históricos, culturales y económicos que lo caracterizaron virtualmente desde su fundación, y que a través de las distintas corrientes económicas que se desarrollaron en el país motivaron que las principales conexiones de transporte ferroviario, carretero y fluvio-marítimo convergieran hacia este puerto, con preponderancia sobre cualquier otro.
En esas condiciones el Puerto de Buenos Aires es el puerto argentino que concentra líneas hacia todos los puertos del mundo, atendidos por compañías navieras con itinerarios regulares que permiten motorizar el crecimiento del comercio exterior, conectándolos con todos los mercados de los distintos continentes, tal como lo muestran las estadísticas adjuntas, convirtiéndose de tal modo en una herramienta clave del proceso de cambio de la economía nacional.
El rol del Puerto de Buenos Aires en el sistema portuario nacional es vital, ya que no puede resignar su carácter como tal; es y será permanentemente el puerto que debe mantener sus puertas abiertas para brindar servicios, y debe cumplir con su misión para que la Nación pueda ofrecer a las fuerzas productivas la presencia de un puerto público, moderno, eficiente y económico. Un servicio portuario concordante con una política de expansión del comercio exterior del país, que priorice su desarrollo acelerado a valores competitivos en el mercado internacional, lo cual incluye un sistema integrado de transportes y la transferencia de las mercaderías en el ámbito portuario al menor costo posible.
5.3 Mantener su administración en manos del Estado Nacional hace a la esencia de nuestro Estado Federal, por cuanto esta unidad portuaria permite la atención de productos elaborados en distintas regiones del país o con destino a éstas, con un espíritu federalista y promocional, con costos de explotación y mantenimiento de dragado y balizamiento de gran incidencia porcentual en los recursos financieros que se obtienen de su explotación. No podemos dejar de remarcar que durante un prolongado lapso de su historia y aún en la actualidad, disponía y dispone de tarifas cuyos costos reflejaron una política de promoción de las exportaciones, y una justa compensación de los costos de explotación, que son soportados por las importaciones.
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS S.E. será la que impulse y ejecute en su ámbito la política portuaria nacional, concretando el desarrollo de su actividad, constituyendo una red portuaria integrada con otros modos de transporte que permita el crecimiento de las economías regionales, generando la complementación de los puertos y no su competencia, velando por los intereses del país e impidiendo que se dilapiden capitales que pueden aplicarse ventajosamente en otras áreas de transporte.
Para ello la Administración está trabajando en el diseño de un Plan Director que impulse todos los actos y ejecute las políticas que devienen del mismo, todo ello en un marco de POLÍTICA DE ESTADO, con continuidad e irreversibilidad y con un sistema de gestión eficiente y eficaz que priorice la aplicación de los recursos técnicos y humanos a la obtención de resultados y alcance de los objetivos que hacen a la razón de ser de su gestión por sobre toda otra cuestión.
5.4 Pues corresponde al Estado Nacional la rectoría del desarrollo socioeconómico para garantizar que éste sea integral y fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático, y para que, mediante la promoción del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, se logre el pleno ejercicio de las libertades y la dignidad de los individuos y de todos los sectores sociales, cuya seguridad protege la Constitución.
Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo y al crecimiento armónico de la Nación, son cuestiones primordiales a atender por los poderes del Estado (v. art 75, inc. 18, 19, 22 y 23, de la Constitución Nacional).
No se puede olvidar por ello, que la función principal del Estado en la economía es la de promover el desarrollo material del país para eliminar el atraso y la dependencia, mejorar las condiciones de vida del pueblo y lograr una distribución más justa de la riqueza.
Buenos Aires, junio 29 de 2004.

OPINIÓN.DEUDA EXTERNA-I-San Martín y la Deuda Externa.POR:Dr. Jorge Francisco Cholvis.1° de marzo de 2004.
San Martín y la Deuda Externa.
AUTOR: Dr. Jorge Francisco Cholvis.
Primera Parte.
Nuestro tiempo está dominado por la cuestión de la deuda externa, y las intervenciones de los Estados centrales y de los organismos financieros internacionales en favor de los créditos que alegan. Ahora, como antes, el endeudamiento externo es todavía el principal instrumento de dominio que pesa sobre el pueblo argentino y buena parte de los pueblos de la región. Por ello, cada vez que de algún modo u otro surge el tema de la problemática situación argentina y de las posibles alternativas de solución, es prácticamente imposible evitar que aparezca el escollo de la "deuda externa". La misma a su vez es causa y consecuencia del subdesarrollo socioeconómico. "Nos guste o no, la cuestión es de un peso específico enorme, a punto tal que constituye realmente la hipótesis de conflicto más seria que tiene la República Argentina en la actualidad" (Denés Martos, "Sobre deudas, deudores y dudas", en El Traductor Nº 3, Buenos Aires, 11 de octubre de 2003, www.msra.com.ar).
El sistema de endeudamiento es un mecanismo de subordinación y de transferencia de riqueza de los Estados y poblaciones de la periferia hacia el centro capitalista, en donde se encuentran las naciones de alto desarrollo (Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Canadá, Italia y Japón). En ese esquema, nuestros países permanecen aislados, no pueden actuar en forma coordinada y por tanto están en la posición débil de quienes no deciden sobre los problemas "globales", y por ello se encuentran anclados en las formas extremas del subdesarrollo y la miseria. El imperativo estatal de dirigir la economía a un desarrollo humano y servir a él, se presenta entonces incompatible con el pago de servicios financieros que reclaman los pretendidos acreedores y sus apoyos estatales y financieros. En este marco hay siempre una trágica postergación de lo que cabría llamar la deuda social.
Pero este esquema de sojuzgamiento y explotación precisó la acción de una clase herodiana cómplice de esa intervención, que secundó al "club" del poder mundial y con los distintos gobiernos colaboracionistas que ejerció otorgó la máscara institucional necesaria para concretar esa dominación imperial. Por ello, es indispensable recordar las dignas actitudes del Padre de la Patria y de otros próceres en los duros momentos del parto de nuestra nación.
La lucha de nuestros juristas contra la prepotencia de los países centrales constituirá asimismo un honor histórico de los que asumen tal rol. Como señala Lozada, durante todos estos años ha habido -salvo algunas excepciones- una marginación de lo jurídico en el tratamiento y discusión de la "deuda externa". Sugestivo sin duda, porque el tema de la deuda es, por definición, materia jurídica. La relación entre deudor y acreedor, la exigibilidad o falta de exigibilidad de lo que se pretende adeudado, la legitimidad de los medios para compeler al deudor al pago de la obligación, son puntos excluyentemente jurídicos (Salvador María Lozada, "La deuda externa y el desguace del Estado Nacional", Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza, 2002, pág. 63). Sugestivo también porque en otros tiempos históricos el mundo jurídico conocía la denominada "doctrina argentina", sostenida en todos los foros internacionales por Carlos Calvo, Luis M. Drago y otros juristas que siguieron sus pasos. La Doctrina Drago presenta hoy una excepcional significación frente al endeudamiento externo de las naciones subdesarrolladas. La respuesta de esos juristas contra la prepotencia de los países centrales constituyó una actitud excelsa que debemos rescatar y mantener, pues sus alegatos tienen una formidable actualidad ante la realidad contemporánea.
Se observa también cómo la falta de análisis histórico del endeudamiento externo de las naciones posterga su solución, cuando es indiscutible que su estudio minucioso se transformará en un elemento de significativa importancia en la defensa de los derechos e intereses de las naciones que sufren la exacción exterior. Bien se calificó la importancia que tiene para los factores del poder real el escribir (o re-escribir) la historia, pues -tal como lúcidamente lo previera el novelista inglés George Orwel en su magistral novela <1984>-, "quien controla el pasado controla el presente; quien controla el presente controla el futuro". Así la "historia oficial" también conforma un instrumento de poder que orienta, alecciona y amenaza a cada paso, imponiendo un corcet intelectual (conf., Adrian Salbuchi, "El Poder, de donde viene, quien lo tiene, donde está, adonde va ...", La Editorial Virtual, 2003. www.msra.com.ar). Por tanto, se debe confrontar con ese conjunto de tergiversaciones institucionales y afrontar un nuevo examen sobre estos sucesos.
* * * * *
La historia demuestra que la cesación de pagos o "default" de los gobiernos, como el repudio de deudas que se les adjudicaban, es una vieja práctica con antecedentes conocidos que vienen de la época de los griegos y los romanos, desde varios siglos antes de Cristo. Sin llegar a esos tiempos, recordemos que en el siglo XV el Rey Eduardo IV de Inglaterra, siguiendo el ejemplo de su antecesor Eduardo III, incumplió sus deudas con el Banco de los Médici de Florencia. No obstante, cuatro siglos después de estos sonados defaults, la ciudad de Londres convertida en capital financiera del mundo era acreedora de los Estados Unidos, América Latina y de toda Europa. Durante el siglo XIX la mayoría de los gobiernos europeos incurrieron en cesación de pagos (España siete veces, Austria tres, Portugal tres, Grecia dos, Turquía tres, Rusia una y Holanda una). América Latina no estaba a la zaga de Europa: todos los países latinoamericanos sin excepción dejaron de pagar sus deudas en algún momento del siglo XIX. En los Estados Unidos, Arkansas y Florida cayeron en cesación de pagos tres veces en ese siglo. Mississipi no pagó a sus acreedores los tenedores de bonos ingleses de 1842. El mismo gobierno de los Estados Unidos cuando en 1898 concluyó la guerra con España, como potencia de ocupación repudió las deudas en que había incurrido Cuba bajo dominio español. La historia económica indica que durante todo el decenio de los años 30 del siglo XX, las principales potencias europeas cayeron en default de sus obligaciones en oro y monedas extranjeras y quedaron debiendo a los Estados Unidos 34 mil millones de dólares de aquella época, que nunca pagaron (conf., Eduardo Conesa, "Argentina, como convivir con el default", en "Default y Reestructuración de la Deuda Externa", Editorial La Ley, Buenos Aires, 2003, pág. 69).
También Toussaint recuerda que cuando España perdió Cuba en manos de Estados Unidos en 1898, la isla no pagó su deuda por orden de Washington y el Tratado de París sentó jurisprudencia sobre deudas odiosas. Costa Rica no honró la del dictador Tinoco, caído en 1922, tras un fallo de la Corte Suprema de Estados Unidos. Y antes, las deudas de Napoleón, los sudistas de Estados Unidos o el Zar de Rusia no se pagaron cuando estos tuvieron su ocaso, porque ni Francia ni los nordistas ni los soviéticos las asumieron (Clarín, 18 de diciembre de 2003).
No se puede dejar de mencionar que por el Acuerdo de Londres del 27 de febrero de 1953, la República Federal de Alemania obtuvo la reducción drástica de su deuda externa. "Aunque las estimaciones varían por la dificultad de fijar el monto exacto de las deudas de preguerra y de establecer sus equivalencias con los nuevos Deutsche Marks, las diversas fuentes consultadas (Hersel; Kampff-meyer; Hútz-Adams; etc.) permiten concluir que el valor presente neto de la deuda total se redujo en alrededor de un 80 %. Esto resultó de una quita directa superior al 50 %, del perdón de todos los intereses acumulados desde 1934 y de la concesión de largos plazos de pago a tasas de interés muy inferiores a las del mercado. A la vez la RFA consiguió un período de gracia de 5 años exentos de pagos, y además se convino que una parte de la deuda se abonase directamente en marcos" (José Nun, "Cómo Alemania consiguió una quita del 80 % de su deuda", La Nación, 9 de noviembre de 2003). Ello, además de otras consideraciones que llevaron a tratar cuidadosamente la capacidad real de pago de la RFA y a no dislocar su economía, como tampoco afectar sus potenciales recursos en moneda extranjera.
Desde que la mayoría de los países de América Latina obtuvieron la independencia en las primeras décadas del siglo XIX, varias decenas de suspensiones de pagos tuvieron lugar durante las cuatro grandes crisis de la deuda. Entre 1826 y 1850, en la primera crisis, casi todos los países del continente detienen sus pagos. Un cuarto de siglo más tarde, en 1876, once naciones de América Latina entran en cesación de pagos. La tercera duró de 1931 hasta finales de los años 1940 y en ese período 14 países decretan una moratoria. La cuarta aún en curso estalló en 1982 y desde ese año hasta el 2002, México, Bolivia, Perú, Ecuador, Brasil y Argentina interrumpen en algún momento el reembolso por un período de varios meses (conf., Eric Toussaint, ¿Suspensión de pagos o anulación?. Una deuda odiosa). Actualmente la República Argentina se encuentra en default con una gran parte de su "deuda externa" y sufre una pesada carga para cumplir con el resto, en particular con los organismos financieros internacionales. Está soportando presiones de distinto tipo y se encuentra demandada en tribunales de otros países y en organismos arbitrales por grupos empresarios que tienen participación en las empresas de servicios públicos que fueron privatizadas en la última década del siglo XX y que invocan a su favor los "Tratados de Protección de Inversiones" que se firmaron en ese período.
La lucha y el esfuerzo por la extinción de la deuda externa de los países postergados en su desarrollo socioeconómico forma parte de un combate mayor por la justicia y la equidad entre todos los hombres. La exacción externa es uno de los más perversos elementos que conducen a la honda crisis moral, social, económica y política que aqueja a la Nación Argentina. Por ello, es elemental que debamos tener el más claro y preciso conocimiento sobre este grave problema que afecta a la Nación. No se puede aceptar ni es comprensible que la Argentina pueda asumir debidamente la defensa de sus intereses, sin exponer fundadamente las razones éticas, jurídicas, históricas, políticas y económicas que hacen a su derecho. Tampoco es creíble que esa defensa pueda ser realizada de la mano y con el asesoramiento justamente de los representantes de los que invocan el carácter de acreedores y de los que durante décadas lucraron con el negociado de la pretendida "deuda externa". * * * * * El comienzo de la vida independiente de los países iberoamericanos coincide casi con la aparición del constitucionalismo escrito. De tal forma, era lógico que los nuevos Estados quisieran afirmar su personalidad soberana a través de un instrumento jurídico de rango constitucional, que articulaba su voluntad de organizar racional y coherentemente su vida política.
"Para los hombres de coraje se han hecho las empresas". Cuando el General San Martín encaró la suya de libertar la parte austral de América del Sur, las condiciones de aquel desierto salpicado de pequeñas poblaciones que era la Argentina resultaban infinitamente más graves y difíciles que las actuales. Había que hacerlo todo: crear confianza en la causa de la emancipación, levantar ejércitos y edificar instituciones, vencer reticencias de los que no veían más allá de su realidad comarcana y superar los recelos de los que pretendían medrar sin importarles las consecuencias (conf., Miguel Ángel De Marco, "El legado de San Martín", La Nación, del 17 de agosto de 2003).
Como expresó Juan María Gutiérrez, "la vida pública del General San Martín no puede encerrarse en los términos reducidos de una biografía. Ligada a los grandes acontecimientos de la Independencia, en que los pueblos son actores a par de los ejércitos y en la cual no ha tomado menos parte la política que la ciencia militar, palpita y se confunde con la historia moderna de casi todo el continente Americano" (Juan María Gutiérrez, "Bosquejo Biográfico del General D. José de San Martín", en "San Martín, en la Historia y en el Bronce", publicado por la Comisión Nacional , Talleres Gráficos Guillermo Kraft Ltda., Buenos Aires, 1950, pág. 20).
La vida de este gran hombre tan llena de acontecimientos menos puede abrazarse en un artículo de estas características. No nos proponemos analizar sus triunfos militares o sus actos heroicos, pues sólo sobre ello habría demasiado que decir. Sin embargo, vamos a ensayar un estudio que resalta sus valores éticos y su coraje en la lucha por la emancipación de nuestros pueblos y traeremos a la luz un documento que no está siquiera mencionado por la historiografía actual, ni tampoco por juristas o políticos, y que enfoca un tema de tanta actualidad para nuestros pueblos como es el de la denominada deuda externa y el poder constituyente del pueblo soberano. Nos referimos al Estatuto que el general San Martín puso en vigencia en su lucha por la independencia americana, en el "Palacio Protectoral de Lima a 8 de octubre de 1821". El mismo pone en evidencia que el Padre de la Patria tenía claro cuales deudas se debían "honrar".
Hay muchos aspectos que definen el pensamiento jurídico de San Martín, según se revela a través de bandos, edictos, reglamentos, instrucciones y leyes promulgadas en su carácter de Jefe del Ejército, de Gobernador Intendente de Cuyo y como "Protector de la libertad del Perú". Se puede estudiar específicamente a San Martín como hombre de derecho, recorrer su actuación legislativa en el Perú y encontrar aspectos novedosos no muy conocidos, lo que demuestra que la personalidad del Libertador es inagotable como expresión de grandeza y elevación de espíritu humano (conf., Rodolfo E. Argañaraz Alcorta, "San Martín y la pena de muerte a los empleados de hacienda", La Nación, del 14 de mayo de 1989). * * * * * San Martín entró triunfante en "la Ciudad de los virreyes" el 10 de julio de 1821 y desde ese momento Lima fue libre. Como medida de primordial importancia San Martín buscaba implantar el sentimiento de independencia por algún acto que ligara los habitantes de la ciudad a su causa. Por consiguiente, el 28 de julio se celebraron las ceremonias para proclamar y jurar la independencia del Perú y después de aceptar el ofrecimiento de una delegación del Cabildo de Lima, el 3 de agosto de 1821 asumió el cargo de "Protector de la libertad del Perú".
Su acción fue intensa para romper los lazos coloniales y construir un nuevo orden social. Organizó la hacienda pública y reformó el sistema de comercio. Abolió el servicio personal de los indígenas, las encomiendas y las mitas "como un atentado contra la naturaleza y la libertad". En una de sus primeras Proclamas declaró la libertad de vientres y emancipó a los esclavos que tomasen las armas por la independencia. Fundó una biblioteca nacional. Pese a que podía ejercer poderes absolutos, autolimitó sus facultades y promulgó "un Estatuto Provisional que fuese una verdadera constitución reglamentaria de las atribuciones del Protectorado. Según ese documento, que el general San Martín ofreció observar y cumplir bajo la lealtad de su palabra y la fe de su juramento, las facultades que iba a ejercer emanaban del imperio de la necesidad, de la fuerza de la razón y de la exigencia del bien público" (Juan María Gutierrez, ob. cit., pág., 63; conf., Miguel A. Speroni, "San Martín", Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1975, pp. 156/163).
Cuál era el ambiente en que transcurría esta trascendente circunstancia en la vida del Perú. En la oración que ese día 8 de octubre pronunciara el doctor don Mariano José Arce en ocasión de celebrarse el juramento del Estatuto Provisorio encontramos estas significativas palabras: "Ocupémonos, pues, en estos momentos de dar gracias a nuestro Pachacamac, al eterno hacedor del universo (...) ¿Quién creería, oh peruanos, al ver vuestras desgracias en los años 1810, 1811, 1813 y 1815, que se habría de efectuar vuestra libertad? Pero ellas mismas iban preparando el camino de vuestra felicidad en las manos paternales de la providencia. Sí. Los clamores y gemidos de los pobres llegan al trono de la justicia eterna; y movidos de ellos el Señor, Bien se expresó que "el Protectorado de San Martín hace época en los anales del Perú. Declaró la independencia, fundó su primer gobierno nacional y bosquejó su constitución política" (Bartolomé Mitre, "Historia de San Martín y de la emancipación sudamericana", Ediciones Peuser, Buenos Aires, 1946, pág. 804). Ensanchando el círculo de la vida pública -como vimos- dictó el Estatuto Provisional que resumía todas las facultades y derechos, diseñaba la estructura de poder y con esas normas autolimitaba sus facultades en dicho cargo. Se daba su propia regla -agrega Mitre-, ofreciendo, según sus palabras, "lo que juzgaba conveniente cumplir, nivelando los deberes del gobierno con la ley de las circunstancias, para no exponerse a faltar a ellos". Consagraba en términos absolutos las garantías individuales, mantenía la institución de las municipalidades por elección popular; creaba un Consejo de Estado con voto consultivo; afirmaba "el derecho que compete a los que disienten de la creencia católica"; confirmaba la libertad de imprenta, siempre sobre la base del jurado, y fundaba la administración de justicia independiente "como una de las garantías del orden social". Nadie podía ser privado de sus derechos garantidos sino por sentencia de autoridad competente conforme a las leyes, y es de resaltar que en una época de revolución en que las pasiones de la lucha estaban encendidas, se declarase que "por traición sólo se comprende conspirar contra la independencia, y por sedición, reunir fuerza armada para resistir las órdenes del gobierno, conmover al pueblo o parte de él con igual fin, sin que nadie pudiese ser juzgado como sedicioso por opiniones políticas. Reconocía, por justicia y equidad, todas las deudas del gobierno español que no hubieran sido contraídas para esclavizar al Perú u hostilizar a los pueblos independientes de América, y quedaban en su fuerza y vigor las leyes preexistentes en cuanto no contrariasen la independencia del país y las formas del Estatuto. El Protector juró públicamente el estatuto, empeñando su honor de cumplirlo fielmente" (conf., Bartolomé Mitre, ob. cit., págs. 820/821; Juan María Gutierrez, ob. cit., pp.63/64. El texto completo del Estatuto se encuentra en el libro titulado "Una voluntad Americana. San Martín - Bolívar" (Recopilación de Documentos), editado por el Ministerio de Educación de la Nación, Buenos Aires, 1983, págs. 41 a 51; un ejemplar de esta publicación se encuentra en la biblioteca del Instituto Nacional Sanmartiniano. También puede verse en http://www.congreso.gob.pe/dpc/quipu/constitu/1821b.htm).
Pero, al concluir esta parte transcribiremos textualmente dos artículos del Estatuto que evidencian la grandeza y actualidad del pensamiento del Padre de la Patria. En la Sección Última expresamente estableció que "El presente Estatuto regirá hasta que se declare la independencia en todo el territorio del Perú, en cuyo caso se convocará inmediatamente un Congreso General que establezca la Constitución permanente y forma de gobierno que regirá en el Estado". En esta norma se refuerza la decisión emancipadora y se reconoce que sólo el pueblo en ejercicio del poder constituyente legitimará a la Constitución permanente.
La otra norma a la cual recurrimos en su texto expreso, se trata de aquella que también refiere Mitre y es la primera que figura en los Artículos Adicionales del Estatuto: "Animado el Gobierno de un sentimiento de justicia y equidad, reconoce todas las deudas del gobierno español que no hayan sido contraídas para mantener la esclavitud del Perú, y hostilizar a los demás pueblos independientes de América". Su simple lectura nos hace ver la novedad de estos conceptos y también pone en evidencia un elevado criterio ético sobre las deudas que se debían honrar. En el pensamiento del general San Martín institucionalizado en el Estatuto "que ofreció observar y cumplir bajo la lealtad de su palabra y la fe de su juramento", toda deuda contraída para someter al Perú o en contra de la libertad de los pueblos de nuestro continente debía ser rechazada cualquiera fuere su pretendido acreedor.

Segunda Parte.
En el primer artículo adicional del Estatuto Provisorio que el general San Martín promulgó en 1821, no sólo adopta un criterio distinto al texto que sancionó la Constitución de los Estados Unidos en 1787, sino que además incorpora un principio que este país institucionalizará recién en 1868 con la Enmienda XIV, Sección 4ª, que se le introdujo a la Constitución después de finalizada la Guerra de Secesión. Y no se puede argumentar que la actitud de San Martín haya sido por desconocimiento del texto original, pues éste era suficientemente conocido por nuestros próceres.
Es sabido que la primera Constitución escrita que se sanciona en el mundo surge después que las 13 colonias inglesas de América del Norte logran su independencia, y que en ella se diseñó un novedoso sistema institucional y se dio forma a un Estado federal para un gran territorio, lo que fue un motivo de gran atracción en las colonias españolas de Latinoamérica.
Uno de los acontecimientos y causas eficientes que contribuyó grandemente a formar la conciencia de los hombres de Mayo fue la emancipación de la América del Norte, que allí dio el golpe de muerte al sistema colonial. "La revolución de los establecimientos ingleses en Norte América y la estrepitosa alarma que dio la Francia al universo, despertaron en las colonias españolas el espíritu de resistencia. El entusiasmo con que ambas naciones llamaron al género humano, para que entrase en la época de los grandes sucesos, hizo pensar sobre su suerte a los americanos del Sur" (Bernardo Monteagudo, "Memoria sobre los principios políticos que seguí en la administración del Perú y acontecimientos posteriores a mi separación", en Pacho O'Donnell, "Monteagudo. La Pasión Revolucionaria", 2ª edición, Planeta, Buenos Aires, 1998, pág. 193).
Otras publicaciones de dicha época permiten afirmar que la Constitución de los Estados Unidos era conocida por los próceres de Mayo (conf., Eduardo O. Dürnhofer, "Mariano Moreno Inédito. Sus manuscritos", Editorial Plus Ultra, 1972, págs. 97-118; Arturo E. Sampay, "Las Constituciones de la Argentina-1810/1972, Eudeba, Buenos Aires, 1975, pág. 89), así es que durante esos días en Buenos Aires se conoció la Constitución de los Estados Unidos, adaptada por Moreno a su ideario de igualdad, pero con apariencia de tratarse de una traducción y fue impresa con el título de Constitución federativa asentada por la (v. también, Eduardo O. Dürnhofer, "El proyecto constitucional de Moreno de 1810", La Ley, 1976-B-657).
Después de esta edición de la Constitución de los Estados Unidos se hicieron otras, y los pueblos de habla española no necesitaron conocer el inglés o el francés para estudiar al constitucionalismo americano. En 1811 se publicó en Cádiz una traducción que sin duda sirvió de antecedente al proyecto de Constitución española que se imprimió en la misma ciudad ese año y que después se convirtió en la Constitución de España de 1812. En Santa Fe de Bogotá en 1811 apareció otra traducción hecha por "el ciudadano Miguel del Pombo". El mismo año también aparece la que hizo el caraqueño Manuel García de Sena y que se encuentra en su obra "La independencia de la Costa Firme justificada por Thomas Paine treinta años ha", Extracto de sus obras. Traducción del inglés al español por D. Manuel García de Sena, Philadelphia, en la imprenta de T. y J. Palme, 1811 (conf., José Armando Seco Villalba, "Fuentes de la Constitución Argentina", Editorial Depalma, Buenos Aires, 1943, pág. 44, en donde señala que los repúblicos argentinos disponían también otro libro de Manuel García de Sena: "La Historia concisa de los Estados Unidos desde el descubrimiento de la América hasta el año 1807").
Está probado también que a fines de 1811, Artigas recibe -entre los primeros en el Río de la Plata- esta versión castellana de la Constitución de los Estados Unidos, y dicha publicación incluía asimismo diversos textos de las constituciones de los Estados que integraban la Unión (conf., Alberto Demicheli, "Formación Nacional Argentina", Tomo I, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1971. pág. 77). "El caudillo era un hombre de letras gordas; tenía solo la elemental instrucción común en la gente de su medio y de su época. Pero a medida que sus responsabilidades se lo iban imponiendo, elaboraba y aclaraba su pensamiento político con lecturas, principalmente las relativas a la organización constitucional norteamericana" (Félix Luna, "Los Caudillos", Editorial Jorge Álvarez, Buenos Aires, 1966, pág. 60). El jefe de los orientales pertenece también a los argentinos como un protagonista mayor de la gesta emancipadora. El "Protector de los Pueblos Libres" estuvo impulsado por una obsesión emancipadora que lo aparea con San Martín o Bolívar. * * * * * Ciertamente, no se puede afirmar que en 1821, al momento de dictar el Estatuto San Martín no haya tenido conocimiento de la Constitución de los Estados Unidos de América que había sido sancionada en 1787. Por ello, sabía que el artículo VI, en su primera parte había dispuesto que "Todas las deudas y compromisos contraídos con anterioridad a la adopción de esta Constitución serán igualmente válidos, por los Estados Unidos sujetos a esta Constitución, como lo eran al amparo de la Confederación". Sabía también que los Estados Unidos habían declarado su independencia el 4 de julio de 1776 y que los "Artículos de la Confederación y de Perpetua Unión", fueron preparados por el Congreso Continental y sometidos a los Estados en 1777 y ratificados más tarde por sus representantes (v., "La Constitución de los Estados Unidos de América, con Notas Explicativas", J. W. Peltason, Servicio Informativo y Cultural de los Estados Unidos, 1987). Según ese documento los Estados Unidos reunidos en Congreso, tenían facultad para contraer empréstitos o emitir bonos sobre el crédito de los Estados Unidos, para construir y equipar una marina, para fijar el número de fuerzas del ejército de tierra y para requerir de cada uno de los Estados el contingente que para su formación les correspondiere. Establecía así que "todas las cargas de la guerra, como todos los demás gastos en que se incurriera para la defensa común o para el bienestar general y que hubiesen sido votados por los Estados Unidos en Congreso reunidos, serán costeados por un tesoro común ..." (Thomas M. Cooley, LL.D, "Principios Generales de Derecho Constitucional en los Estados Unidos de América", traducido al español por el Dr. Julio Carrié, Jacobo Peuser Editor, Buenos Aires, 1898, pág. 98). Estas eran las deudas públicas que se declaraban válidas por el artículo VI, 1ª parte de la Constitución federal. Eran las que en ese marco había contraído la Confederación.
Por ello, podemos apreciar ahora la grandeza y agudeza del General San Martín al decidir con su criterio de patriota americano las deudas que no se debían honrar. Los acontecimientos en América del Norte llevaron a que varias décadas después en otras circunstancias sociales y políticas se adopte a nivel constitucional una norma con similar alcance en los propios Estados Unidos mediante una reforma a la Constitución. Nos estamos refiriendo a la Enmienda XIV, Sección 4ª.
Desde los primeros años de existencia de los Estados Unidos, las voces que se alzaban en contra de la esclavitud o en su defensa mantenían un exacerbado, áspero dialogo. Era un gran problema que detrás ocultaba otros mayores. El Norte proteccionista, industrializado e influido por la inmigración, no marchaba de acuerdo con el Sur patriarcal, tradicionalista, defensor de la libre empresa y con su economía apuntada sobre la agricultura, un rubro que necesitaba de la muy barata mano de obra proporcionada por los esclavos. Las diferencias se ahondaron paulatinamente y las elecciones de 1860, que dieron el triunfo al republicano Abraham Lincoln, precipitaron los acontecimientos. Entre el 12 de abril de 1861 y el 3 de marzo de 1865, en el territorio de los Estados Unidos se libró la Guerra de Secesión, que puso sangriento fin a una larga pugna entre dos ideologías absolutamente opuestas, dos estilos de vida dispersos, dos formas enfrentadas de mirar el futuro de la Nación (conf., Historia de los Estados Unidos, "La guerra de Secesión", en 200 años de los Estados Unidos de América, La Nación, 4ª Sección, 5 de julio de 1976; Willi Paul Adams, "Los Estados Unidos de América", Siglo XXI, Madrid, 1980, cap. 2º, pág. 62).
Terminada la guerra civil la Enmienda XIV fue propuesta el 13 de junio de 1866 y ratificada el 9 de julio de 1868, y dispone: "La validez de la deuda pública de los Estados Unidos autorizada por ley, incluyendo las deudas incurridas para pagos de pensiones y premios por servicios hechos para suprimir la insurrección o rebelión, no será cuestionada. Pero ni los Estados Unidos, ni Estado alguno, asumirán ni pagarán deuda u obligación alguna, que se haya incurrido para auxiliar la insurrección o rebelión contra los Estados Unidos, ni reclamo alguno por emancipación o pérdida de esclavos; declarándose que todas esas deudas, obligaciones y reclamos, se considerarán ilegales, nulas y sin valor". Esta Sección garantizaba el pago de las deudas adquiridas durante la guerra civil de la Unión, pero desconocía todos los adeudos contraídos durante la misma por los Estados del Sur. "La idea dominante era que la esclavitud era en sí la causa de la guerra civil, con todas sus pérdidas y calamidades, y que su destrucción era la destrucción de un enemigo público, no pudiendo surgir de ella ninguna reclamación justa" (Thomas M. Cooley, ob. cit., pág. 59). Así observamos que a nivel constitucional se institucionaliza un criterio ético sobre las "deudas" que deben "honrar" los Estados Unidos. Ninguna que haya servido "para auxiliar la insurrección o rebelión", ni tampoco reclamo "por emancipación o pérdida de esclavos", puede ser asumida ni por tanto cancelada. San Martín había innovado y su criterio ético institucionalizado al más alto rango normativo se encuentra ratificado en la Constitución de los Estados Unidos. El texto de la Enmienda XIV, Sección 4ª -como veremos- es un claro precedente de "deuda odiosa" que no se pagó.
Al respecto Lozada nos enseña que Carlos Calvo cita con justificado beneplácito una decisión del gobierno de Washington de 1868, según la cual se formó una comisión para examinar las reclamaciones pecuniarias formuladas por ciudadanos norteamericanos y extranjeros en razón de pérdidas o actos de desapropiación sufridos durante la guerra civil, por hechos obrados por las autoridades federales. Esta comisión era soberana, es decir que sus decisiones no eran susceptibles de apelación, pero además los demandantes estaban sujetos a una regla rígida: no se admitía ninguna intervención diplomática a favor de los reclamantes extranjeros, pues el sólo hecho de esa intervención diplomática obligaba ipso facto a rechazar sin más análisis el reclamo en cuestión. "Es fácil imaginar el escándalo internacional que se hubiera desatado si en un examen pormenorizado de cada una de las obligaciones externas un país latinoamericano hubiera obrado del mismo modo" (Salvador María Lozada, ob. cit., pág. 55). * * * * * No se puede afirmar que haya sido una definición circunstancial en la vida del General San Martín la que instituyó en los artículos del Estatuto Provisional de 1821. No bien llegado al Río de la Plata adoptó definidas actitudes en pos de lograr la independencia y la constitución. Sus criterios morales se aprecian como una constante en toda su acción pública y privada, y se ajustan al principio que incorporó en el Estatuto sobre la deuda que reconocía a España y también para aquella que rechazaba. Para su íntimo ámbito personal y la posteridad, en la cláusula 5ª de su testamento se preocupó en declarar "no deber, ni haber debido nada a nadie" (v. http://www.siste.com.ar/San_Martín.htm).
Volvamos hacia atrás en el tiempo y hacia la ciudad de Buenos Aires en el espacio, para ratificar con hechos históricos en los que activamente intervino el general San Martín, su constante acción para el logro de esos altos objetivos. Ya se había producido el arribo de la goleta George Canning, trayendo a bordo a algunos militares argentinos que habían recibido formación en Europa y que venían a sustituir a aquellos tribunos que sin experiencia y quizás sin vocación se encontraron en las circunstancias obligadas de conducir tropas, como fue el caso de Castelli y Belgrano. Entre los pasajeros se encontraban San Martín, Alvear, Zapiola, Chilavert y otros. El Padre de la Patria comienza a forjar los destinos de una nueva nación.
En el mes de octubre de 1812 ocurrieron sucesos de importancia para el posterior desarrollo histórico de nuestra Patria. La política errada del Primer Triunvirato culmina con la rebelión popular y militar del 8 de octubre de 1812, encabezada por la Sociedad Patriótica y la Logia Lautaro; aquella con Bernardo de Monteagudo y los jóvenes amigos de Mariano Moreno; la otra integrada por prestigiosos jefes militares. El ejemplo de todo un pueblo expatriado -el éxodo Oriental de 1811- ha ejercido lógico y natural influjo en ese importante suceso. Lo mismo que en Mayo, pueblo y ejército ocupan la plaza pública y reclaman a viva voz la renuncia del gobierno (conf., Alberto Demicheli, ob. cit., pág. 33). Sin embargo, existe una diferencia esencial con las definiciones del Cabildo de Mayo, dada "en el hecho de que a partir del movimiento del 8 de octubre la idea de la independencia y la de dictar una Constitución para el nuevo Estado, se encontraban perfilados como objetivos que la Asamblea General debía tratar" (Carlos Tagle Achával, "Derecho Constitucional", Tomo II, 1ª parte, Historia Política de la Argentina, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1977, pág. 152).
La caída del Primer Triunvirato y la asunción del mando por lo que se llamó el Segundo Triunvirato, impuesto por los revolucionarios, contenía una promesa de nacionalización de la Revolución de Mayo y la responsabilidad de su cumplimiento recaía ahora en la Logia Lautaro y en la Sociedad Patriótica, como inspiradoras de la revolución del 8 de octubre y soportes ideológicos del nuevo gobierno.
Es imprescindible recordar que la Logia Lautaro había sido fundada a mediados del año 1812, por el teniente coronel José de San Martín y por el mayor Carlos María de Alvear, como sociedad política destinada a encauzar a la Revolución. Era una especie de continuación de la que existía en Cádiz y vinculaba a personas nacidas en América y que servían en el ejército español. Dicha sociedad secreta tuvo como programa independencia y constitución, coincidiendo con el postulado artiguista de la "independencia absoluta". Por ello se consideró que se trataba de una logia con modalidades masónicas de forma, pero de fondo y objetivos nacionales (conf., Fermín Chávez, "Historia del País de los Argentinos", Ediciones Teoría, Buenos Aires, 1967, pág. 105).
En el petitorio los revolucionarios reunidos en la plaza de Mayo exigían al Cabildo, "bajo la protección de las legiones armadas y la parte más sana del pueblo", que reasuma el mismo la autoridad que le delegó el pueblo congregado el 22 de mayo de 1810 y además, se instituya un poder ejecutivo que "proceda ulteriormente y sin demora a la convocación de una asamblea general extraordinaria que decida de un modo digno los grandes negocios de la comunidad". Días mas tarde, el ya instituido Segundo Triunvirato emite un manifiesto en el cual relata los sucesos ocurridos y afirma los móviles de la independencia y la constitución, en base a lo que sostenía la Logia Lautaro y la Sociedad Patriótica. Para ello propicia la convocatoria de una Asamblea General con toda la plenitud y legalidad que las circunstancias permiten. Esta Asamblea tendría "por objeto principal poner límite a la obediencia del pueblo, estableciendo la garantía de sus derechos y fijando el sistema que debe regir a las Provincias Unidas, cuya falta de definición no puede justificarse ni por las dificultades de la empresa ni por los peligros que nos rodean" (Diego Abad de Santillán, ob. cit., pp. 164/165).
De tal modo, el Segundo Triunvirato el 24 de octubre de 1812 convoca a nuestra primera asamblea constituyente, con el signo inequívoco de una declaración de independencia. Formalmente, es el primer instrumento de nuestra historia constitucional que declara caduca la autoridad de Fernando VII en el Río de la Plata y necesaria la organización de un nuevo estado independiente. Por lo tanto, es la convocatoria a esta constituyente el primer acto oficial que contiene un pronunciamiento claro e inequívoco en pro de una Constitución Nacional, fundado en la independencia absoluta de la Nación y en la soberanía inalienable del pueblo. No obstante, la lucha de facciones en su seno frustrará estos objetivos sostenidos por San Martín y por los diputados que en la Asamblea los impulsaban; en primer término se postergó la declaración de la independencia y posteriormente la vuelta al trono de Fernando VII a fines de 1813, hace abandonar por completo los proyectos constitucionales que se habían presentado en la Asamblea. * * * * * Por ello, es indispensable recordar palabras del General San Martín expresadas tres años después cuando en el año 1816 estaba instalado el Congreso de Tucumán y aún no declaraba la independencia nacional. Pero antes es importante remarcar que por muchos motivos, las circunstancias que rodeaban las actividades del Congreso no eran las más favorables. Fernando VII gestionaba ante las otras potencias europeas el apoyo que necesitaba para recuperar los dominios de ultramar y no se podía prever la conducta que adoptarían los miembros de la Santa Alianza con respecto a las nuevas naciones del continente americano. Ese peligro puede explicar las vacilaciones y actitudes de algunos en aquellos instantes críticos. Además, los portugueses invadían la Banda Oriental y no se adoptaron medidas de resistencia efectiva en apoyo de Artigas y los pueblos que estaban con él, ni por Buenos Aires ni por las otras provincias. Asimismo, los realistas habían tomado la ofensiva en el Alto Perú y los ejércitos patriotas retrocedían en derrota después del desastre de Sipe-Sipe ocurrido el 28 de noviembre de 1815. Tampoco era brillante la situación en el resto del país y varias provincias rehusaron el envío de diputados (conf., Diego Abad de Santillán, ob. cit., pág. 211).
Sin embargo y a pesar de todo, una vez constituido el Congreso, San Martín empezó a instar -a la par de Belgrano-, por la inmediata declaración de la independencia nacional. Escribía a Godoy Cruz, diputado mendocino al Congreso: "Hasta cuando esperamos para declarar nuestra independencia? ¿No es una cosa bien ridícula acuñar moneda, tener pabellón y cucarda nacional, y por último, hacerle la guerra al soberano de quien se dice dependemos, y no decirlo, cuando no nos falta más que decirlo? (conf., Bartolomé Mitre, ob. cit., págs. 318/319; Julio Irazusta, "Balance de Siglo y Medio", Ediciones Teoría, Buenos Aires, 1966, pág. 20).
Tampoco se puede dejar en el olvido la Orden General del 27 de julio de 1819, dirigida a los "Compañeros del Ejército de los Andes", donde expresa: "Ya no queda duda que una fuerte expedición española viene a atacarnos (...) La guerra se la tenemos que hacer del modo que podamos. Si no tenemos dinero, carne y un pedazo de tabaco no nos ha de faltar. Cuando se acaben los vestuarios nos vestiremos con las bayetitas que nos trabajan nuestras mujeres, y si no andaremos en pelota como nuestros paisanos los indios. Seamos libres y lo demás no importa nada. Yo y vuestros oficiales os daremos el ejemplo en las privaciones y trabajos (...) Compañeros, juremos no dejar las armas de la mano hasta ver el país enteramente libre, o morir con ellas como hombres de coraje". Estos conceptos definen categóricamente la personalidad del Padre de la Patria.
Independencia, constitución y un definido criterio ético sobre las deudas que se debían "honrar", fueron vigorosas bases en el pensamiento y en la acción del General San Martín. Estas metas fueron una constante en los objetivos institucionales que sostenía para las naciones hispanoamericanas, lo que se encuentra reflejado en los documentos que hemos visto. En especial debemos resaltar que fue su férrea decisión la que llevó a la sanción del Estatuto Provisorio de 1821, cuando aún no había concluido la guerra de la independencia. Recordemos que en él autolimitó sus poderes de gobierno, instituyó en su texto los clásicos derechos del ciudadano, reconoció la soberanía popular como único medio de legitimar el poder constituyente y declaró que el Perú no reconoce las deudas del gobierno español que "hayan sido contraídas para mantener la esclavitud del Perú, y hostilizar a los demás pueblos independientes de América". La voluntad sanmartiniana de rechazar esas deudas adquiridas en perjuicio del pueblo peruano y de los otros pueblos del continente se mantuvo instituida mientras el "Protector de la libertad del Perú" estuvo en el ejercicio del cargo.
Veamos brevemente el desarrollo de los acontecimientos posteriores y sus consecuencias. El 26 y 27 de julio de 1822 San Martín se reúne con Simón Bolívar en la ciudad ecuatoriana de Guayaquil. El Libertador argentino carecía del respaldo del gobierno de Buenos Aires, "circunstancia que determinaba el progresivo debilitamiento de las tropas bajo su mando, mientras que Bolívar era apoyado por el potencial de la Gran Colombia y se hallaba en la cúspide de su poderío" (Carlos O. Suárez, "El otro San Martín", en http://www.alia.com.ar). Luego de la entrevista regresa a Lima, el 20 de septiembre se instala el Congreso constituyente y se produce la renuncia de San Martín. Dos días después el Libertador parte rumbo a Valparaíso.
A los pocos meses, el 28 de febrero de 1823 Riva Agüero es nombrado primer presidente del Perú y el 20 de junio pide ayuda a Bolívar, quien envía al general Antonio José de Sucre. El 1º de septiembre el Libertador Simón Bolívar llega al Callao y el Congreso le otorga el Mando Supremo del ejército independiente. Casi a fines de ese año, el 12 de noviembre, es sancionada por el primer Congreso Constituyente la "Constitución Política de la República Peruana".
Pero en ella ya no figura la norma rigurosamente preceptiva que San Martín había instituido sobre la deuda pública que se debía "honrar" y cual se rechazaba. La nueva Constitución sólo deja librado a criterio del Congreso "cuanto estime necesario a la dirección de este importantísimo negocio"(art.161; el texto está en http://www.congreso.gob.pe/museo/congreso/padres.pdf).
Aunque diversas circunstancias y documentos emanados en ese mismo tiempo del puño del libertador Bolívar nos llevan a la conclusión que no habría estado en conocimiento de ese cambio con relación al Estatuto Provisorio de 1821. Así, cabe recordar que es recién en marzo de 1824 cuando Bolívar traslada su cuartel general a Huanuco y asume el mando supremo del Ejército Libertador. Pero antes, cuando fue a Babahoyo, el 14 de junio de 1823, en los momentos en que se preparaba para la campaña que estaba por comenzar en el Perú, no podía dejar de angustiarse por otros problemas que agobiaban a los patriotas, y en la carta que le escribió al general Santander arremetió contra prestamistas y negociadores, y decía allí que "la deuda pública es un caos de horrores, de calamidades y de crímenes (...) Colombia una víctima cuyas entrañas despedazan esos buitres; ellos devoran con anticipación los sudores del pueblo de Colombia; ellos han destruido nuestro crédito moral, en tanto que no hemos recibido sino los más escasos auxilios. Cualquiera que sea el partido que se tome con esta deuda, es horrible: si la reconocemos dejamos de existir, si no (...) el oprobio". Y un año más tarde dirigiéndose al mismo Santander, Bolívar fue aún más categórico, cuando señaló que "es asombroso lo que Usted me dice de los pagamentos que se han hecho en Colombia, y de los que todavía debemos", para concluir que "aborrezco más las deudas que a los españoles" (Alberto Acosta, "Aborrezco más las deudas", Diario Hoy, Ecuador, 8 de julio de 2003).
Eran las deudas que durante la guerra de la independencia tuvieron que contraer los patriotas para financiar sus ejércitos, y para ello necesitaron recurrir a círculos europeos inescrupulosos que les proporcionaron créditos en condiciones usurarias y equipos bélicos a precios exorbitantes. En el Estatuto Provisorio San Martín rechazó las obligaciones contraídas por España "para mantener la esclavitud del Perú y hostilizar a los demás pueblos independientes de América". Las expresiones de Bolívar fueron ante las leoninas cláusulas que contenían los prestamos a los que tuvo que recurrir para sostener la guerra contra España y dirigidas a prestamistas y negociadores, que ya le comenzaban a infligir a las nacientes repúblicas la pesada coyunda del endeudamiento externo. Eran dos facetas de un mismo problema. Desde ese primer momento se contrataron nuevas deudas para pagar vencimientos anteriores y así se gestaba la primera crisis de la "deuda externa" latinoamericana. En 1824 el "canto de sirenas" de las libras esterlinas de la Banca Baring al servicio de la Corona Británica, atrapa a las flamantes repúblicas americanas, y con sus intereses, comisiones y escandalosos negociados, el endeudamiento deviene en un proceso continuo.
Esos empréstitos surgieron de una coyuntura impuesta por la necesidad de fondos de las repúblicas hispanoamericanas para sostener las guerras de la independencia. Pero también muestran cómo ese instrumento sirvió para extraer metálico de nuestros países y en su lugar empapelarlos de billetes. Las "Provincias Unidas del Río de la Plata", por ese año 1824, con otras motivaciones también tuvieron su empréstito con la Casa Baring Brothers. Desde entonces la operación se repitió incontables veces y puede asegurarse que es el signo distintivo de nuestra historia económica (para ampliar estos conceptos, véase: Raúl Scalabrini Ortiz, "Política Británica en el Río de la Plata", Editorial Reconquista, Buenos Aires, 1940; Ernesto J. Fitte, "Historia de un empréstito. La emisión de Baring Brothers en 1824", Emecé Editores, Buenos Aires, 1962; José María Rosa, "Rivadavia y el Imperialismo Financiero", Editorial Huemul, Buenos Aires, 1964; Rodolfo Ortega Peña y Eduardo L. Duhalde, "Baring Brothers y la Historia Política Argentina", Editorial Sudestada, 1968; y Juan Carlos Vedoya, "La verdad sobre el empréstito Baring", Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1971).
Luego vendrían las batallas de Junin (6 de agosto de 1824) y Ayacucho (8 de diciembre de 1824), que obligaron al Virrey La Serna y a los jefes realistas a capitular, y así se cierra el período de las guerras que hacen realidad la independencia política de las naciones hispanoamericanas. Sin embargo, aun resta cerrar ese ciclo efectivizando un pleno desarrollo económico y social de los países latinoamericanos, que permita a nuestros pueblos obtener las mejores condiciones de vida, tanto materiales como culturales, para que todos y cada uno de sus habitantes puedan realizarse en su plena dignidad humana.
Epílogo
Pero todavía queda una última reflexión sobre el primer artículo adicional del Estatuto Provisorio de 1821, y está relacionada con lo que muchos años después comienza a denominarse "deuda odiosa".
En 1898 se desarrollaron los sucesos que posteriormente llevaron a conformar la doctrina de la odious debt, que en principio puede traducirse como la deuda odiosa. Aunque también se le ha adjudicado los expresivos sinónimos de "repugnante, execrable, abominable, detestable".
Los acontecimientos históricos a que nos referimos transcurren concluida la guerra de los Estados Unidos con España, que llevaría a la independencia de Cuba. Los EEUU como potencia ocupante de la Isla se opusieron a reconocer la deuda contraída por el gobierno colonial español, con el fundamento razonable de ser la deuda inválida dado que había sido impuesta al pueblo cubano sin su consentimiento y que además, los fondos del empréstito no fueron usados para beneficio del mismo. Nacieron por fuerza de una relación de poder y no fueron de utilidad para el pueblo cubano. Este principio luego reconocido en el derecho internacional, sostiene que la deuda no es válida si esencialmente ha sido impuesto por la fuerza. Noam Chomsky, el célebre lingüista y politólogo, basándose en estos sucesos y principios, en una entrevista radiofónica transcrita por "The Nation" el 24 de abril del 2000, así ha calificado a la deuda externa de los países del Tercer Mundo y sostuvo que ella es en esencia una "construcción ideológica" (conf., Salvador María Lozada, ob. cit., págs. 83/85).
También señala Feinman que antes, en 1927, Alexander Sack, un implacable especialista internacional en deuda pública, definiría la deuda execrable en estos términos: "Si un poder despótico incurre en una deuda, no por las necesidades o los intereses del Estado, sino para otorgar mayor fuerza a su régimen despótico, para reprimir a la población que se le enfrenta, etc., esta deuda es odious para la población de todo ese país". Por su lado el economista Jeff King resume este concepto y expresa que "deudas odiosas son aquellas contraídas contra los intereses de la población de un país y con el completo conocimiento del acreedor" (conf., José Pablo Feinman, "La deuda odiosa", "Página 12", del 29 de septiembre de 2003).
Luego de haber examinado el Estatuto Provisorio sancionado por el General San Martín en 1821, en su carácter de "Protector de la libertad del Perú", podemos afirmar que es dicho documento el que en primer término y al más alto rango normativo instituye el concepto de "deuda odiosa". Esa era la deuda pública que San Martín expresamente rechazó. Ello nos da la dimensión sobre la grandeza del Padre de la Patria y Libertador de Pueblos. Para los argentinos y en general para los latinoamericanos este precedente tiene el valor de expresar el pensamiento de quien tuvo el coraje y la firmeza necesarias para impulsar y sostener la independencia nacional en los albores de nuestras historias patrias.
Debemos tenerlo presente en nuestros días y tomando esos conceptos, examinar el resultado que dejaron para nuestro país los empréstitos contraídos por los gobiernos de facto en la década de los setenta del siglo pasado, luego que el sistema bancario internacional concluye el reciclaje de los petrodólares, y nos vienen en carácter de préstamos con las exorbitantes tasas de interés que en la realidad tributaron y con otras cláusulas lesivas al interés nacional; pero también se debe considerar cómo se contrajeron y cual fue el resultado de los fabulosos préstamos que en la posterior etapa que se inicia luego de concluido el último período de facto -especialmente en la década del noventa-, fueron utilizados para sostener un sistema económico que hundía al país y que sólo benefició a los pretensos acreedores y a sus comisionistas con las altísimas ganancias que recibieron. Tan es así que el último informe preliminar del Banco Mundial sobre desigualdad en América Latina incluye cifras escalofriantes, resultado de las políticas de ese período. Pero debe dejar algunas enseñanzas valiosas. Si América Latina se convirtió en el continente más injusto, Argentina fue el país con mayor incremento de la desigualdad durante el decenio, la que supera el promedio de Latinoamérica (conf., Marcelo Alegre, Clarín, 23 de diciembre de 2003).
Asimismo, no puede dejarse de recordar que a partir de 1992 los gobiernos de los países deudores mediante el denominado Plan Brady fueron compelidos a renegociar el endeudamiento externo que padecían -también la Argentina- en forma tal que provocara el implícito reconocimiento forzado de las deudas ilegítimas, con los inaceptables niveles de anatocismo a que había llegado su monto en el momento de la firma de esos convenios y con la finalidad de brindar a los bancos internacionales la coartada para disimular su responsabilidad y colocar como escudos humanos a millares de tenedores de bonos esparcidos por el mundo. Todo ello fue el necesario mecanismo para la implementación y ejecución sistemática de un plan económico-financiero que posibilitó la destrucción del aparato productivo y un endeudamiento inconsulto e ilegítimo. Con dichos antecedentes y características, pero también sin olvidar la actitud paradigmática del General San Martín, estamos en condiciones de sostener que gran parte de la denominada "deuda externa argentina" puede ser conceptuada como odious debt.
En la medida en que el gravamen de la deuda afecta de manera crítica el ejercicio de las funciones básicas del Estado, sus efectos trascienden los límites de una relación puramente contractual, civil y comercial y adquieren una evidente connotación pública. Si la "deuda externa" coloca a la Nación Argentina en la desgraciada situación que padecemos, es elemental que se debe tener la más transparente visión y precisa respuesta sobre cómo se llega a esta real catástrofe que nos asedia. Sólo por esa vía podremos tener conocimiento preciso para dar respuesta a los planteos que nos realizan los que invocan sus pretendidos créditos, y sobre todo, para que nuestro pueblo salga definitivamente de esta injusta situación y no la vuelva a padecer en el futuro. Lo que la Argentina imperiosamente necesita es una profunda investigación sobre la deuda pública externa e interna, y así estaremos en condiciones de calificar con precisión en que medida es deuda o por el contrario una exacción ilegítima. Un pueblo que es víctima de esta circunstancia debe defenderse.
Es necesario precisar con claridad sus orígenes y no rehuir las investigaciones que se deben practicar con ese fin. A esos efectos no sólo será necesaria la intervención de los órganos institucionales del Estado, sino que también se deberá abrir un profundo examen y confrontar sobre los aspectos jurídico-institucionales del endeudamiento externo. No se debe impedir este debate, por el contrario "es indispensable a la luz de la experiencia de la deuda externa, contraída y acrecentada irresponsablemente por los gobernantes con desconocimiento de la sociedad" (Declaración de los Obispos Católicos, "Ante los desafíos del ALCA", ver texto en http://ar.geocities.com/cea_prensa/docalca.htm). Por eso, debe brindársele al pueblo argentino la más amplia información acerca de la enorme "deuda externa" que pesa sobre el país.
No somos un país pirata o que explota a carpinteros estadounidenses, plomeros alemanes o jubilados japoneses. Por el contrario, es nuestro pueblo el que sufre una permanente exacción de sus riquezas y tozudamente se le trata de imponer un endeudamiento premeditado y apañado por los organismos internacionales de crédito, por los bancos que lucraron con la "timba" financiera y por los países de alto desarrollo que sostuvieron estas equivocadas e injustas políticas en este mundo "globalizado" que nos toca vivir.
La República Argentina tiene sobradas razones éticas, jurídicas, históricas, económicas y financieras, para sostener con éxito un debate sobre la pretendida "deuda externa" y hacer valer sus derechos e intereses. Por ello, consideramos que no corresponde ni tampoco alcanza con apelar solamente al argumento de la insolvencia fiscal. Éste y el crecimiento del PBI son condiciones necesarias para el pago de la deuda legítima que deba asumir la Nación, pero no su razón. No es concebible resignar el examen sobre la legitimidad de los empréstitos, como tampoco se puede evitar dejar de determinar los índices de responsabilidad de los organismos internacionales de crédito y de los bancos colocadores de bonos. La "deuda externa" se debe renegociar en base a una investigación profunda y rigurosa. Por supuesto hacer realidad este objetivo no es una tarea nada fácil ¿Acaso se puede creer que fue sencilla la gesta heroica de San Martín, formar un ejército, atravesar las más altas cumbres de los Andes y golpear en el centro mismo del imperio colonial español?
..

.